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Applicazione del vincolo alla spesa di personale per lavoro flessibile di cui all’art. 9 comma 28 del d.l. 78/2010 nel caso di tetto di spesa irrisorio

Data: 11 set 2018


(deliberazione Sezione delle Autonomie n. 15/SEZAUT/2018/QMIG)

La Sezione regionale di controllo per il Veneto  riceve una richiesta di parere da parte del Sindaco del Comune di Colle Umberto (TV) in merito alla possibilità di derogare al rispetto del tetto onnicomprensivo di spesa per l’assunzione temporanea di personale commisurato alla spesa sostenuta nel 2009 per le varie tipologie di lavoro flessibile, stabilito dal comma 28 dell’art. 9 del d.l. n. 78/2010. Nel quesito, il Sindaco evidenziava che l’ente locale nell’anno 2009 aveva sostenuto spese per lavoro flessibile (a tempo determinato) molto esigue  e rappresentava l’esigenza di dover ora ricorrere  alla sostituzione di una dipendente in congedo per maternità (stante, anche, il contestuale pensionamento di altro addetto alla segreteria); sostituzione che avrebbe determinato, seppur finalizzata a sopperire all’evidente carenza di personale, che sta determinando pregiudizio alla cittadinanza per le paventate difficoltà nell’erogazione dei servizi del Comune, lo sforamento del tetto di spesa dell’anno di riferimento della norma vincolistica.

La Sezione di controllo veneta con la propria deliberazione n. 180/2018/PAR, nel sollevare, sull’ipotesi prospettata, questione interpretativa alla Sezione delle Autonomie,  distingue i casi in cui l’ente locale non abbia sostenuto alcuna spesa di personale a tempo determinato nel periodo di riferimento indicato dalla disposizione in esame da quelli in cui enti di piccole dimensioni abbiano registrato – nello stesso periodo e per le stesse finalità - una spesa di modesto importo. Nel primo caso, non essendo utilizzabile alcun parametro quantitativo come indicato dalla norma, andrebbero ammesse “le assunzioni temporanee nella misura “strettamente necessaria per far fronte ad un servizio essenziale”.  Con ciò facendo seguito al principio di diritto fissato dalla Sezione delle autonomie con deliberazione n. 1/SEZAUT/2017/QMIG secondo cui “l’ente locale che non abbia fatto ricorso alle tipologie contrattuali ivi contemplate né nel 2009, né nel triennio 2007-2009, può, con motivato provvedimento, individuare un nuovo parametro di riferimento, costituito dalla spesa strettamente necessaria per far fronte ad un servizio essenziale, non essendo possibile addivenire alla determinazione del limite di spesa di cui all’art. 9, comma 28, del d.l. n. 78/2010 e s.m.i.”. Nella seconda ipotesi, viceversa, la mancanza di una specifica disposizione nel senso prospettato dal Comune richiedente e, di converso, la previsione di deroghe tassative alla disciplina vincolistica (ai sensi del D.L. n. 90/2014) precluderebbero l’introduzione di fattispecie elusive dei limiti previsti dall’art. 9, comma 28 (Sez. Aut. deliberazione n. 21/SEZAUT/2015/QMIG).

Il secondo approdo interpretativo, più rigido, già recepito dalla stessa Sezione regionale (deliberazione n. 391/2017) anche sulla scorta delle motivazioni assunte anche da altre Sezioni (Sez. Puglia, deliberazioni nn. 65/2015/PAR, 174/2015/PAR, 121/2016/PAR, Sez. Campania, deliberazione n. 121/2015/PAR), è volto ad escludere che, in assenza di espresse deroghe ai vincoli assunzionali, i comuni di piccole dimensioni (i quali abbiano sostenuto, sia nel 2009 che nel triennio 2007-2009 una spesa di scarsa entità insufficiente a definire un parametro idoneo per procedere a nuove assunzioni con tipologie di lavoro flessibile), possano far ricorso a personale a tempo determinato per esigenze eccezionali e al fine di evitare disfunzioni dell’apparato amministrativo. Affermano i giudici veneti che, in caso contrario, si determinerebbe il “rischio di svuotare in concreto il precetto normativo dell’art. 9, comma 28, del d.l. n. 78/2010, diluendo eccessivamente la portata del divieto posto dal legislatore, assistito tra l’altro da specifiche ed espresse conseguenze sul piano disciplinare ed erariale che non possono essere ignorate e pretermesse”.

La sezione veneta, alla luce di detta impostazione e del presunto contrasto della stessa con posizioni diametralmente opposte assunte dalla Sezione di controllo della regione autonoma Friuli Venezia Giulia (deliberazione n. 3/2018/PAR) che  ha applicato il  citato principio di diritto espresso dalla Sezione delle Autonomie con la richiamata deliberazione n. 1/SEZAUT/2017, anche qualora gli enti avessero avuto, negli anni di riferimento del vincolo dell’art.9, comma 28, non l’assenza di spesa ma l’esiguità della stessa, ha sollevato questione interpretativa in merito.

La Sezione delle Autonomie, rilevando che la problematica è strettamente connessa a quella affrontata con la deliberazione n. 1/SEZAUT/2017/QMIG  e al conseguente affermato principio di diritto,  ritengono che “..il quesito delineato dalla Sezione regionale di controllo per il Veneto debba trovare la propria soluzione nell’ambito dell’iter logico argomentativo che ha condotto …. alla formulazione del medesimo principio di diritto sopra riportato” e che il “..predetto principio, infatti, postula il generale intento di contenere nel tempo la spesa di personale (ponendo distinti limiti in relazione al modello contrattuale adottato), ma impone di tenere in debito conto anche della ridotta struttura organizzativa di taluni enti minori e della necessità di modulare il vincolo assunzionale flessibile al fine di salvaguardare l’erogazione e la funzionalità di servizi essenziali.”

Secondo la Sezione delle Autonomie, infatti, il “..criterio della “spesa necessaria per far fronte ad un servizio essenziale per l’ente” rappresenta, dunque, una concreta indicazione per gli enti in regola con l’obbligo di riduzione e contenimento delle spese di personale di cui all’art. 1 della legge 27 dicembre 2006, n. 296 i quali, vieppiù ove siano di modeste dimensioni e possano contare su esigue risorse umane a disposizione, risulterebbero oltremodo penalizzati dall’assenza di spesa storica pur essendo particolarmente esposti a contingenze di natura straordinaria e non prevedibile.”.

Il criterio che viene desunto dai giudici romani parte dal presupposto che una volta ammessa l’esistenza di un parametro “..non appare coerente affermare che, viceversa, nell’ipotesi in cui la spesa esista, ma sia assolutamente inadeguata e inidonea a costituire un riferimento per assunzioni a carattere flessibile necessarie per l’espletamento di un servizio essenziale, non trovi applicazione – per gli enti virtuosi di modeste dimensioni – il principio di diritto enunciato con la deliberazione n. 1/2017, rimanendo, invece, indefettibili i limiti indicati dalla norma”.

Si perviene quindi all’estensione nei confronti degli enti virtuosi che avevano sostenuto nel periodo di riferimento una spesa irrisoria per assunzioni flessibili della medesima ratio che, nella deliberazione n. 1/2017, consentiva agli enti privi di spesa storica la possibilità di ricorrere ad una “nuova” spesa per lavoro flessibile necessaria a garantire servizi essenziali.

Anche in tali ipotesi, infatti,  il ricorso a dette  forme contrattuali non può essere precluso indipendentemente dall’osservanza o meno, da parte dell’ente, dei vincoli di spesa ed assunzionali vigenti, in quanto “..ciò impedirebbe il ricorso ad una modalità organizzatoria che, in presenza dei presupposti stabiliti dall’art. 36 del d.lgs. n. 165/2001, mira a sopperire a carenze temporanee di personale necessario a garantire, soprattutto nei piccoli comuni la continuità dell’attività istituzionale” (Sez. Aut. del. n. 1/2017).

Quindi viene affermato che “..il criterio della spesa strettamente necessaria per far fronte ad un servizio essenziale possa essere esteso anche all’ente di piccole dimensioni che, ……non sia comunque in grado, per l’esiguità della somma erogata per personale a tempo determinato nel 2009 o triennio 2007-2009, di provvedere ad assunzioni flessibili volte a soddisfare esigenze temporanee ed eccezionali. La nuova soglia di spesa, anche in queste fattispecie, dovrà costituire il parametro finanziario da prendere a riferimento per gli anni successivi (in tal senso, Sez. Aut. del. n. 1/2017)”.

Resta ovviamente a carico dell’Ente, l’obbligo di fornire una adeguata motivazione in ordine alla effettiva necessità di garantire servizi essenziali e alla ragionevolezza delle scelte assunzionali da adottare, in termini di economicità ed efficacia.

Dott. Giampiero Pizziconi, Consigliere della Corte dei conti. Sezione regionale di controllo per il Veneto, Sezione delle Autonomie




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