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Capacità assunzionali degli Enti locali e limite di spesa potenziale massimo. Il superamento della dotazione organica. Parte II

Data: 30 apr 2019


(Deliberazione Sezione regionale di controllo per il Veneto n. 548/2018/PAR)

Nella parte prima del presente scritto, nel descrivere i contenuti della deliberazione 548/208/PAR, della Sezione regionale del Veneto, sono stati richiamati i vincoli assunzionali generali ai quali sono soggette tutte le amministrazioni pubbliche nonché, per le amministrazioni territoriali, quelli particolari alle stesse destinati. Tuttavia, evidenziano i giudici contabili veneti, prima del ricorso alla procedura di reclutamento attuativa delle disposizioni del combinato disposto degli art. 6, 35 e 36 del d. lgs 165/2001, mediante ricorso alla procedura concorsuale, le amministrazioni pubbliche possono procedere allo scorrimento delle graduatorie esistenti solamente nel caso in cui queste ultime siano ancora valide riguardino concorsi per assunzioni di personale a tempo indeterminato.

In base ai principi generali, l’ente potrà usufruire delle graduatorie a tempo indeterminato (proprie e di altri enti nel caso in cui le amministrazioni interessate abbiano sottoscritto un “previo accordo” – ai sensi dell’art. 4 comma 3-ter D.L. 101/2013 conv. con L. 125/2013 il quale rinvia all'articolo 3, comma 61, terzo periodo, della legge 24 dicembre 2003, n. 350) relative alla medesima categoria e profilo professionale del personale da assumere. A tal proposito, viene richiamata la Circolare UPPA n. 1541/2004 che si riferiva genericamente ad “appositi accordi stipulati in applicazione della normativa vigente in materia di accesso agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni e nel rispetto dei principi di cui all’art. 97 della Costituzione”.

Ricorda la Sezione come il legislatore abbia provveduto, negli anni, a prorogare più volte le graduatorie oltre il termine di legge (tre anni), previsto sia dall’art. 35 comma 5 ter, sia dall’art. 91 comma 4 del TUEL, al duplice scopo di contenere i costi derivanti dall’indizione di nuove procedure di reclutamento  tutelando le posizioni dei vincitori e/o idonei potenzialmente penalizzati dai reiterati blocchi delle assunzioni e, altresì,  che il sistema tradizionale di assunzioni nella PA si fondava, sul concetto di dotazione organica, intesa quale strumento fondamentale ai fini della realizzazione dell’assetto organizzativo di un ente  (richiamato anche dall’art. 89, comma 5 del TUEL).

Si trattava, tuttavia, di un “contenitore” rigido con funzione programmatoria delle risorse umane, suddivise per categoria e profilo professionale necessarie allo svolgimento dell’attività dell’ente, per il conseguimento degli obiettivi e le finalità istituzionali delle amministrazioni, destinato nelle intenzioni del legislatore a cedere il passo a strumenti più flessibili in attuazione della legge n. 124 del 7 agosto 2015 (cd. Legge Madia di Riforma della Pubblica Amministrazione) che nel delegare il governo ad interventi di  riforma della PA, ha posto le basi per il progressivo superamento del concetto di dotazione organica (considerata oramai quale limite alle assunzioni di personale, al fine di facilitare, altresì, i processi di mobilità - art. 17 comma 1 lett. Q della delega).

Il decreto legislativo n. 75/2017 e le Linee di Indirizzo per la predisposizione dei piani dei fabbisogni di personale da parte delle amministrazioni pubbliche di cui al decreto del Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione del 08 maggio 2018, attuativo delle previsioni del riscritto art. 6 del d.lgs 165/2001 (pubblicato in G.U. n. 173 del 27/04/2018) hanno provveduto a dare corso ai principi della Legge delega.

La Sezione del Veneto dopo aver ricostruito il quadro normativo conseguente alla riscrittura dell’art. 6 e 6 bis del d.lgs 165/2001 e dell’inserimento nel corpo del testo del decreto del successivo articolo, 6 ter, si è soffermata sulle innovazioni introdotte evidenziando che le citate Linee di Indirizzo ministeriali, in conformità con la volontà del legislatore, hanno ribadito il superamento del tradizionale concetto di dotazione organica, dimostratosi strumento non più appropriato al fine di operare scelte sul reclutamento del personale rispondenti alle nuove esigenze di flessibilità della PA.  Ciò, in quanto la dotazione organica era rigidamente basata in ragione dei posti disponibili e delle figure professionali ivi contemplate.

Spiegano i giudici veneti che il piano triennale dei fabbisogni (PTFP), al contrario, appare essere strumento maggiormente flessibile e, altresì, modificabile sulla scorta delle esigenze dell’ente; viene definito in coerenza, ed a valle, dell’attività di programmazione complessivamente intesa, la quale deve essere retta dalle regole costituzionali di buona amministrazione, efficienza, efficacia ed economicità dell'azione amministrativa. Ciò, in considerazione che il  principio cardine che è alla base della redazione del PTFP è l’ottimale impiego delle risorse pubbliche e distribuzione delle risorse umane, attuato mediante il ricorso ad una coordinata attuazione dei processi di mobilità e di reclutamento del personale seppur corra l’obbligo di  sviluppare il piano nel rispetto dei vincoli finanziari connessi con gli stanziamenti di bilancio e con quelli in materia di spesa del personale in armonia, inoltre, con gli obiettivi definiti nel ciclo della performance (articolati in “obiettivi generali” e “obiettivi specifici”).

La Sezione del Veneto evidenzia che per l’impostazione definita dal D.Lgs. 75/2017 e dalle successive Linee di Indirizzo ministeriali, la “nuova” dotazione organica si traduce di fatto nella definizione di una “dotazione di spesa potenziale massima” per l’attuazione del piano triennale dei fabbisogni di personale. Con riferimento alle Regioni e agli Enti locali, inoltre, le stesse linee di indirizzo chiariscono espressamente che l’indicatore di spesa potenziale massima resta quello definito dalla normativa vigente ovvero il rispetto dei limiti contenuti nell’art. 1, commi 557 quater e 562, della Legge n. 296/2006 (legge finanziaria 2007) con riferimento alla spesa del personale a tempo indeterminato.

Detto documento viene predisposto annualmente, con contenuto dinamico e a scorrimento, anche rettificando ciò che era stato approvato in precedenza, in relazione alle “mutate esigenze di contesto normativo, organizzativo o funzionale” atteso che in base al citato DM, l'eventuale modifica del Piano in corso d’anno sarà consentita solo a fronte di situazioni nuove e non prevedibili e dovrà essere adeguatamente motivata.

Ricorda il Collegio veneto  la voluntas legislatoris di rendere più duttile l’azione della pubblica amministrazione e di superare l’automatismo nel mantenimento dei posti in organico nella struttura dell’ente anche nel momento della cessazione dei dipendenti che veniva a prodursi nelle circostanze, in verità molto diffuse, nelle quali le amministrazioni non adeguavano  la dotazione organica alle mutate esigenze emergenti dalla Programmazione triennale del fabbisogno del personale di cui all’art. 39 della Legge 449/1997, come imponevano le disposizioni contenute nella formulazione dell’art. 6 del d.lgs 165/2001 anteriore alle modifiche apportate dal d.lgs. 75/2017.

Quindi, per la Sezione veneta il Piano Triennale viene a porsi come strumento sostitutivo della dotazione organica  seppur quest’ultima, utilizzata quale necessario momento di passaggio per la costruzione della dotazione di spesa massima potenziale, assuma in tale fase una sua valenza per così dire “figurativa”: in pratica, come ricordano anche le Linee di Indirizzo il Piano potrà (e dovrà) essere considerato il parametro ed il documento programmatorio di riferimento sostitutivo della “dotazione organica”, in tutti i casi in cui le norme vigenti facciano ancora espresso riferimento a quest’ultimo istituto.

Le stesse linee guida precisano che la spesa del personale in servizio - sommata a quella derivante dalle facoltà di assunzioni consentite, comprese quelle previste dalle leggi speciali e dall'articolo 20, comma 3, del d.lgs. 75/2017 - non possa essere superiore alla spesa potenziale massima, espressione dell'ultima dotazione organica adottata.

Allo scopo di verificare la coerenza con i vincoli di finanza pubblica, il piano è sottoposto sia ai controlli previsti dai rispettivi ordinamenti, sia, altresì, alla preventiva informazione sindacale (ove prevista nei contratti collettivi nazionali).

Da quanto esposto, dunque, si conferma che il concetto di dotazione organica viene superato da quello di “dotazione” di spesa potenziale, che rappresenta esclusivamente un valore finanziario di spesa potenziale massima sostenibile e non valicabile, con la conseguenza che le Amministrazioni avranno la facoltà di coprire i posti vacanti nei limiti delle facoltà assunzionali previste dalle norme vigenti, verificando l'esistenza di oneri connessi con l'eventuale acquisizione di personale in mobilità e fermi restando gli ulteriori vincoli di spesa dettati dall'ordinamento di settore con riferimento anche alla stipula di contratti a tempo determinato.

Per il Collegio veneto, dunque, appare di palmare evidenza che l’esistenza di un limite di spesa potenziale massima non ancora integrato e di facoltà assunzionali da utilizzare, non è di per sé sufficiente a poter effettuare le assunzioni previste nel PTFP. Infatti, prescindendo dal rispetto dei vincoli di finanza pubblica e assunzionali vigenti (prima descritti) appare necessario rammentare che nella costruzione del PTFP l’amministrazione dovrà tenere in debita evidenza l’incidenza delle programmate assunzioni sui livelli della spesa corrente. Ciò, al fine di verificare che la stessa sia effettivamente sostenibile nel quadro di derivante dall’osservanza degli equilibri di bilancio di cui al d.lgs. 118/2011 in quanto l’assunzione di personale, ed in particolare di quello a tempo indeterminato si traduce in una imputazione di spesa corrente che incide sul bilancio dell’ente fino alla cessazione del relativo rapporto di lavoro. In pratica, dunque, il PTFP dovrà necessariamente considerare se la spesa per il personale assumibile, nello stesso contemplata, possa essere sostenibile   senza incidere negativamente sugli equilibri di bilancio dell’amministrazione. E ciò, anche in una prospettiva pluriennale.

In conclusione, la Sezione del Veneto, rispetto alla richiesta di parere formulata e in linea con le direttrici interpretative  sopra richiamate, rappresenta che il Comune di Roana, nel programmare le assunzioni per le professionalità da acquisire sulla base delle facoltà assunzionali vigenti e dei previsti tetti di spesa nonché dei relativi stanziamenti di bilancio e nel rispetto degli equilibri di bilancio in chiave dinamica, dovrà necessariamente verificare la possibilità di rimodulare l’attuale disponibilità di personale tramite il PTFP, nel rispetto del limite finanziario massimo della “dotazione" di spesa potenziale avendo previamente verificato la possibilità di ricoprire il posto vacante per mobilità interna od esterna. L’istituto della mobilità, infatti, è da preferire rispetto allo scorrimento di graduatorie per ragioni di contenimento della spesa pubblica, con la quale il legislatore intende conseguire un’ottimale redistribuzione dei dipendenti pubblici già in servizio senza aggravio di spesa; con lo scorrimento delle graduatorie, al contrario, si determinerebbe comunque una provvista aggiuntiva di risorse umane (in questo senso viene richiamata la pronuncia della Cassazione sez. lavoro n. 12559/2017).

Resta inteso, invero, che l’ente rimasto inadempiente a quanto disposto nell'articolo art. 6 del D.lgs. 165/2001 non potrà assumere nuovo personale, così come previsto al comma 6 del citato articolo. Tale sanzione si impone sia per il mancato rispetto dei vincoli finanziari e la non corretta applicazione delle disposizioni che dettano la disciplina delle assunzioni, sia per l'omessa adozione del PTFP e degli adempimenti previsti dagli articoli 6 e 6-ter, comma 5, del decreto legislativo n. 165 del 2001.

Dott. Giampiero Pizziconi, Consigliere della Corte dei conti. Sezione centrale di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato e Sezione regionale di controllo per il Veneto




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