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Città metropolitane. La lunga attesa

Data: 13 ott 2014

di Lauro Mattalucci

Com'è noto la "città metropolitana" costituisce un ente locale che nell'ordinamento italiano è stato previsto per la prima volta dalla legge n. 142/ 1990 (artt. 17-21) riguardante la riforma del sistema delle autonomie locali. L'art. 21 di detta legge recita: Entro diciotto mesi dalla delimitazione dell'area metropolitana, la regione, sentiti i comuni interessati, provvede al riordino delle circoscrizioni territoriali dei comuni dell'area metropolitana. Niente di quanto era stato previsto è accaduto. Sarebbe lungo ripercorrere il complesso di atti legislativi che in questi ultimi ventiquattro anni sono stati promulgati per istituire le città metropolitane e rimasti poi senza effetto, mentre nei convegni si continuava a ripetere che le città metropolitane costituiscono uno dei principali driver delle economie in crescita.
Deriva dalla constatazione di questa incapacità di trasformare in realtà le previsioni normative il sottotitolo - La lunga attesa - del volumetto di W. Tortorella e M. Allulli; tutta la prima parte del libro è dedicata proprio ad esplorare la serie di sterili tentativi di riforma, sino a giungere all'attuale nuova previsione normativa, quella della legge n. 56 del 7 aprile 2014, "Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni" (la c.d. legge Delrio 1)
Dopo la illustrazione della produzione normativa che ha costellato la lunga attesa (senza forse adeguatamente approfondire le ragioni per le quali, sistematicamente, non si è riusciti ad implementare le previsioni normative 2), il volume passa - come anticipato nella introduzione - ad esaminare due dimensioni problematiche relative alla realizzazione delle città metropolitane e che riguardano rispettivamente:

  • le istituzioni e la politica, con specifico riferimento alla stesura degli statuti e al ruolo dei diversi organi della città metropolitana (sindaco, consiglio e conferenza);
  • la realtà socio-economica delle città metropolitane, con riferimento alle specificità che possono intervenire nelle varie realtà ed alla costruzione dei network capaci di dare attuazione alle politiche che potranno essere prodotte entro il nuovo livello istituzionale.

E' qui impossibile sintetizzare la messe di informazioni e di considerazioni che il testo di W. Tortorella e M. Allulli svolge a riguardo di tali due dimensioni problematiche: informazioni e considerazioni che - a giudizio di chi scrive - valgono a consigliarne la lettura non solo agli addetti ai lavori, ma al più vasto pubblico dei cittadini interessati al funzionamento delle istituzioni ed allo sviluppo della cittadinanza attiva.
In effetti gran parte del dibattito che ha accompagnato l'iter di approvazione della legge Delrio sembra essersi concentrato sul deficit di democrazia rappresentativa connesso alla mancata elezione diretta da parte dei cittadini degli organi delle città metropolitane. Complessivamente si è parlato assai più di government che di governance territoriale 3; vi è stata poi una attenzione al tema del contenimento della spesa pubblica (come attesta la ormai ricorrente formula senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica) che mal si concilia con una prospettiva riformatrice di più ampio respiro, se è vero che le città metropolitane rivestono un ruolo strategico nell'economia nazionale.
Sulla vexata quaestio della rappresentanza metropolitana (di primo o di secondo livello) è interessante leggere nel libro i riferimenti a tre esempi "storici" di realtà metropolitane in Europa - Lione, Londra e Stoccarda - che hanno adottato modelli differenti 4. Si osserva che, nonostante le differenze istituzionali, i modelli reali attraverso i quali si esplicano i processi decisionali in ogni caso "tendono a conciliare rappresentanza politica (orientata cioè alla tutela di valori e sistemi di credenza di natura politica) e rappresentanza degli interessi territoriali in aree metropolitane complesse".
Porre l'attenzione sulla governance territoriale significa mettere al centro dell'attenzione l’idea di una possibile fertile collaborazione tra amministrazione pubblica, mercato e cittadinanza per inquadrare e risolvere i problemi emergenti in materia di sviluppo, trasporti e servizi pubblici, urbanistica, servizi sociali, cultura, ambiente ed altro 5, rispondendo ad un bisogno di democrazia partecipativa prima ancora che ad un bisogno di democrazia rappresentativa.
Gli autori del testo osservano al riguardo che - a riprova di come spesso la promulgazioni di nuove leggi non sia condizione né necessaria, né sufficiente per produrre reali cambiamenti - la governance metropolitana è già da tempo una realtà in molte aree interessate dalla riforma, dal momento che la definizione e l'attuazione delle varie policy ha ormai di fatto assunto una dimensione metropolitana. Le stesse ICT possono favorire la partecipazione dei cittadini nella produzione di politiche urbane sostenibili e mirate ad una migliore qualità della vita, come attestano le iniziative delle Smart Cities nei territori metropolitani. Si tratta allora di mettere in valore le buone prassi, senza peraltro sottacere le difficoltà incontrate nel coinvolgimento partecipativo e nella creazione di consenso tra le rappresentanze di interessi diversi.
Su questo nodo problematico sono particolarmente significativi i problemi che il testo mette in evidenza connessi ai conflitti che possono emergere tra capoluogo e comuni minori che stanno attorno ad esso, conflitti che sono "riconducibili alla diseguale distribuzione di costi benefici delle diverse conseguenze della metropolizzazione". "Le esternalità del processo di metropolizzazione - si osserva nel testo - ricadono in parte sui comuni centrali […], ma in termini infrastrutturali soprattutto sui comuni diversi dal capoluogo chiamati ad ospitare servizi ed impianti di supporto alle funzioni del comune centrale". Molto significativi sono a questo riguardo le informazioni ricavate dal Nimby Forum 6. Per superare conflitti e contrapposizioni sterili si suggerisce nel testo di prevedere nello statuto organismi (quali ad es. i forum tematici e - su un piano più impegnativo - strumenti quali il bilancio partecipativo o la istituzione di commissioni per il dibattito pubblico sul modello delle esperienze francesi ) atti a facilitare l'ampia partecipazioni di cittadini singoli ed associati ai processi decisionali metropolitani.
L'insieme dei suggerimenti che il testo offre - sulla base di analisi e ricerche che vengono rivisitate dagli autori - possono costituire un efficace vademecum per una attuazione non solo formalistica delle città metropolitane, a patto che tali suggerimenti siano calati nella prassi implementativa e nei paralleli processi di apprendimento collettivo tra i differenti stakeholder coinvolti.

1 Per la precisione il testo si chiude con le informazioni disponibili nel gennaio 2014 quando ancora si parlava di disegno di legge Delrio. Da allora è intervenuta, con lievi modifiche, la promulgazione della legge e si è messa in moto (con singolare rapidità, rispetto a quanto avvenuto in passato) l'iter attuativo, sino alle elezioni in corso dei Consigli metropolitani.
Informazioni aggiornate sull'iter attuativo

2 Usiamo qui il termine implementazione nel senso proposto nel testo Bardach E. (1978), The Implementatione Game. What Happens After a Bill Becomes a Law, Cambridge Massachusetts and London, MIT Press.

3 Una definizione di "governance territoriale" è contenuta nel glossario presente sul portale Marcoaurelio

4 Nel caso di Londra e Stoccarda abbiamo due differenti forme di democrazia direttamente elettiva; nel caso di Lione abbiamo invece una democrazia di secondo livello.

5 La legge n, 56/ 2014 all'art. 4 definisce in termini ampi le possibili policy in capo alle aree metropolitane

6 Nimby Forum è un progetto di ricerca sul fenomeno delle contestazioni territoriali ambientali gestito dall'associazione no profit Aris - Agenzia di Ricerche Informazione e Società.
Il sito di Nimby Forum

7 Su questo tema si veda sul portale Marcoaurelio l'articolo La democrazia deliberativa: concetti base e stato dell'arte


Autore: Walter Tortorella e Massimo Allulli

Editore: Marsilio, Venezia, 2014

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