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Il Comitato per il verde pubblico interviene sul baratto amministrativo

Data: 11 set 2018


Il “Comitato per lo sviluppo del verde pubblico”, ufficio di diretta collaborazione con il Ministero dell’Ambiente, con la delibera n. 27 del 2 maggio scorso, è intervenuto sul “baratto amministrativo”, provando a chiarirne alcuni aspetti. L’istituto è disciplinato dall’art. 190 del D.Lgs. n. 50/2016, cosiddetto “Codice degli appalti”, che si aggiunge (ma non sostituisce) l’art. 24 del decreto legge n. 133/2014, detto ''Sblocca Italia'. I Comuni possono stabilire criteri e condizioni per la realizzazione d’interventi su progetti presentati da cittadini singoli o associati, concedendo in cambio riduzioni o esenzioni nel pagamento dei tributi locali.

La disciplina del baratto amministrativo non può prevedere la compensazione di crediti tributari preesistenti con attività da svolgere in futuro.
La realizzazione delle attività progettuali permette di ridurre o esentare il cittadino dal pagamento dei tributi che andranno a maturare ma, di norma, non possono costituire un mezzo di pagamento di tributi già maturati.
E’questo uno dei punti essenziali della delibera n. 27 del 2 maggio scorso del “Comitato per lo sviluppo del verde pubblico”, ufficio di diretta collaborazione con il Ministero dell’Ambiente, sul “baratto amministrativo”.
Il provvedimento si basa su alcune pronunce delle sezioni ragionali di controllo della Corte dei Conti, a partire dalla deliberazione n. 27 del 23 marzo 2016 dell’Emilia Romagna sull’istituto previsto dall’art. 190 del codice degli appalti.
Il baratto nasce con l’Imu secondaria, ma trova una concreta e reale applicazione con l’art.24 del D.L. 12 settembre 2014, n. 133, convertito, con modificazioni, nella Legge 11 novembre 2014, n. 164.
La riforma del codice degli appalti, poi, lo prevede tra gli strumenti di partenariato pubblico-privato, senza abolire espressamente l’art. 24 del D.L. n 133/2014.
Il baratto amministrativo, in effetti, è un’applicazione della sussidarietà orizzontale, garantita costituzionalmente.

La sussidiarietà orizzontale esprime il criterio di ripartizione delle competenze tra enti locali e soggetti privati, individuali e collettivi, operando come limite all’esercizio delle competenze locali da parte dei poteri pubblici: l’esercizio delle attività d’interesse generale spetta ai privati o alle formazioni sociali e l’ente locale ha un ruolo sussidiario di coordinamento, controllo e promozione. L’art. 190 del D.Lgs. n. 50/2016 recita: Gli enti territoriali definiscono con apposita delibera i criteri e le condizioni per la realizzazione di contratti di partenariato sociale, sulla base di progetti presentati da cittadini singoli o associati, purché individuati in relazione ad un preciso ambito territoriale. alla stessa.
Il “Comitato per lo sviluppo del verde pubblico”, nella delibera n. 27 del 2 maggio scorso, ha sottolineato come il baratto amministrativo intervenga in compiti istituzionali propri dell’ente locale, che potrebbero essere svolti direttamente o scegliendo un privato mediante procedura ad evidenza pubblica.
La delibera prende atto delle principali pronunce della magistratura contabile su questa tipologia contrattuale che, pur nell’assenza di finalità lucrative, è caratterizzata, comunque, dalla sussistenza di prestazioni corrispettive: una di facere e l’altra di esenzione fiscale.

Il baratto, come ribadisce il “Comitato”, non può essere utilizzato come strumento per aggirare la normativa in materia di affidamento di servizi o lavori.
Il baratto amministrativo, così come definito dalla L. 133/2014 e dal D. Lgs. n. 50/2016, riguarda solamente i tributi e sono, quindi, escluse le altre entrate dell’Ente.
Su quest’ultime, però, non grava il principio d’indisponibilità e irrinunciabilità che pesa sulle entrate tributarie e, quindi, quelle extratributarie possono essere oggetto di transazioni (il “Comitato” richiama, a questo proposito il parere Sezione Controllo della Lombardia n. 172/2016).
I beneficiari dell’agevolazione dovranno essere individuati tra i cittadini singoli o associati. Vengono, quindi, escluse le società commerciali e le imprese.
Le attività che il cittadino deve rendere al Comune non possono essere quelle esercitate professionalmente quale attività economica organizzata al fine della produzione o dello scambio di beni o di servizi.
L’assenza di finalità di lucro, però, non può condurre ad assimilare il baratto amministrativo ad attività di volontariato.
Il “Comitato” ricorda come le Sezioni Autonomie della Corte dei Conti (delibera n. 26/2017) abbiano escluso punti di contatto fra le due tipologie, mancando nel baratto i requisiti di gratuità, personalità e spontaneità della prestazione e difettando l’elemento dell’interposizione obbligatoria delle organizzazioni di volontario, previsto dalla legge (vedi Corte dei Conti, sez. regionale controllo Veneto, delibera n. 313/2016).

La norma stabilisce in maniera specifica, non meramente esemplificativa, le attività che possono essere progettate e realizzate per usufruire dell’agevolazione (pulizia, manutenzione, piazze, strade ovvero interventi di decoro urbano, di recupero e riuso, con finalità d’interesse generale, di aree e beni immobili inutilizzati, e in genere la valorizzazione di una limitata zona del territorio urbano o extraurbano) tra le quali proprio l’abbellimento di aree verdi e lo sviluppo del verde pubblico, che ha portato il “Comitato” a pronunciarsi in merito.
Secondo l’ufficio ministeriale, la norma va coerentemente interpretata nel senso che gli interventi ammessi possono consistere in pulizia, manutenzione, abbellimento o valorizzazione mediante iniziative culturali di vario genere. Interventi che, secondo il “Comitato” sono “riconducibili in senso lato al decoro urbano o alla cultura”, mentre non possono essere ricomprese nel baratto amministrativo “iniziative di tipo imprenditoriale, quali la realizzazione e gestione di chioschi e ristoranti, o altre attività a pagamento, su aree verdi pubbliche”.
Il progetto e la conseguente esenzione non possono essere temporalmente illimitati. Il Comune non può prevedere di affidare ai cittadini, in forma singola o associata, la manutenzione del verde pubblico esentandoli per un tempo indefinito dal pagamento delle imposte locali. L’esenzione può essere concessa per un periodo limitato e definito.
Il “Comitato” evidenzia come “l’ente pubblico territoriale deve motivare la decisione di avvalersi dell’istituto del baratto sulla base di un’attenta valutazione di tutti gli interessi coinvolti che dimostri la convenienza, anche economica, della scelta effettuata”.

Sia l’art. 24 del D.L. 133/2014 che l’art. 190 del D. Lgs. 50/2016 fanno riferimento ad una mera delibera quale provvedimento amministrativo con il quale è disciplinata l’esenzione o la riduzione del tributo. In materia di agevolazioni ed esenzioni, però, la disciplina prevede che le stesse siano stabilite con regolamento, con competenza attribuita al Consiglio comunale.
La delibera del “Comitato” richiama il parere, espresso in questa direzione, dalla Sezione regionale di Controllo dell’Emilia Romagna (delibera n 27 del 23 marzo 2016).
I giudici contabili dell’Emilia Romagna hanno evidenziato come il principio dell'indisponibilità dell'obbligazione tributaria sia derogabile solo in forza di una disposizione di legge.
L'agevolazione fiscale può essere, quindi, applicata entro limiti ben circoscritti, attraverso l'adozione di un apposito regolamento comunale ai sensi dell'articolo 52 del D. Lgs. 446/1997.
Un problema concreto riguarda l’inerenza dei tributi ridotti o esentati rispetto all’intervento attuato, in via sussidaria, dai cittadini. Una lettura troppo rigida della norma porterebbe ad escludere alcuni tributi locali dal baratto amministrativo.
L’Imu, ad esempio, essendo un tributo di natura patrimoniale, non potrebbe essere collegato con nessuna attività d’interesse pubblico.
Un’altra questione da valutare, caso per caso, progetto per progetto, sempre secondo criteri di ragionevolezza, riguarda la quantificazione dell’agevolazione.
Il “Comitato” richiamando le pronunce della Corte dei Conti, ricorda come la prestazione offerta dal cittadino deve corrispondere, in valore, alla misura delle imposte locali agevolate.
Il Comune, nell’ammettere il cittadino o l’associazione ad usufruire della riduzione o dell’esenzione del tributo, deve, quindi, valutare il valore economico del servizio reso.
Un punto essenziale della deliberazione, come già evidenziato, riguarda la possibilità di soddisfare, tramite l’elargizione di servizi, crediti tributari preesistenti.
Le entrate tributarie oltre ad essere irrinunciabili sono anche indisponibili e, quindi, secondo alcuni, non possono essere oggetto di una trattativa in merito alle attività che potrebbero soddisfare il credito già maturato e non rinunciabile.

La Corte dei Conti Emilia Romagna (parere 27 del 23 marzo 2016) esclude l’uso del baratto amministrativo per i debiti pregressi, perché:

  1. non rientra nell'ambito di applicazione della norma, difettando il requisito dell'inerenza tra l'agevolazione tributaria e l'attività posta in essere dal cittadino;
  2. potrebbe determinare effetti pregiudizievoli sugli equilibri di bilancio, considerato che si tratta di debiti ormai confluiti nella massa dei residui attivi dell'ente.

Secondo altri, e tra questi, dopo un primo parere di senso opposto, l’Ifel (vedi “Nota di approfondimento sull’istituto del baratto amministrativo” del 22 ottobre scorso): “appare ammissibile estendere il riferimento al “periodo limitato e definito” delle agevolazioni, al fine di comprendere la compensazione di debiti tributari pregressi attraverso gli interventi previsti dalla norma, con particolare riguardo a situazioni di disagio economico-sociale. Tale estensione terrà comunque fermi i criteri di determinatezza e controllabilità dei benefici concessi a fronte dell’intervento attivato”.
Un’ulteriore difficoltà riguarda l’individuazione del soggetto chiamato a decidere in merito alla regolare esecuzione delle attività progettuali, in caso di contestazioni.
In materia tributaria ad avere competenza esclusiva sono le Commissioni Tributarie. Il giudice tributario, però, potrà decidere su questioni di diritto che si riferiscono alla spettanza delle agevolazioni ma difficilmente potrà determinarsi in merito alla corretta esecuzione delle attività progettuali.
Nel regolamento del baratto amministrativo, quindi, sarà opportuno inserire delle procedure di validazione-collaudo delle attività espletate, oltre che un monitoraggio sullo stato di esecuzione del progetto e le modalità di definizione delle controversie inerenti la regolare esecuzione di quanto pattuito.

Luciano Catania




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