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Il Rapporto tra utilizzo e scorrimento delle graduatorie di altri Enti Locali e istituto della Mobilità

(deliberazione Sezione regionale di controllo per il Veneto n.189/2018/PAR)

Alla Sezione regionale di controllo per il Veneto della Corte dei conti perviene una richiesta di parere da parte di un comune veneto in ordine alla possibilità di utilizzare le graduatorie vigenti ai fini assunzionali, ed in particolare, quelle esistenti presso altri enti mediante il ricorso alla convenzione.
L’ente istante osserva che la più recente normativa, per ragioni di economicità, obbliga ad avvalersi di graduatorie di altri Enti prima di indire dei concorsi e, richiamando una posizione interpretativa di chiusura della sezione Umbria (deliberazione n. 28 del 28 febbraio 2018) ove si afferma che  "l'utilizzabilità delle graduatorie concorsuali non è consentita per i posti istituiti successivamente all'indizione del concorso che ha dato origine a detta graduatoria”, chiede se tale approdo restrittivo che sembra valere solo per le graduatorie “interne all'Ente”, sia estensibile anche qualora l’amministrazione utilizzi graduatorie ancora valide esistenti presso altri enti.

La questione, pertanto, si sostanzia nel verificare se il limite richiamato dalla Sezione umbra che si fonda sulla specifica previsione rinvenibile nell’art. 91 del TUEL (1), valga non solo ove si voglia scorrere una propria graduatoria ma, anche nel caso la stessa sia esistente presso altre amministrazioni.
La Sezione Veneto, prima di affrontare il quesito, preliminarmente ricostruisce il quadro normativo in ordine ai vincoli di spesa ed assunzionali per gli enti locali attualmente vigenti.
Ricorda, in primo luogo, il vincolo generale, imposto dalla normativa europea e recepito in Costituzione relativo al conseguimento dell’equilibrio di bilancio (al cui mancato rispetto conseguono effetti preclusivi) e, successivamente, richiama l’articolo 6 del d.lgs. 30 marzo 2001 n. 165   che al comma 2, terzo periodo, prevedendo un ordine di priorità tra mobilità prima e reclutamento, poi, dispone “…..le amministrazioni pubbliche curano l'ottimale distribuzione delle risorse umane attraverso la coordinata attuazione dei processi di mobilità e di reclutamento del personale, anche con riferimento alle unità di cui all'articolo 35, comma 2”.

Per il Collegio, detta priorità viene confermata dal Decreto citato anche nel successivo articolo 30, ove al primo e secondo periodo del comma 1, si disciplina la procedura della cosiddetta mobilità volontaria il cui esperimento è imposto alle amministrazioni che debbono ricoprire i “…posti vacanti in organico necessariamente e prioritariamente mediante passaggio diretto di dipendenti…”. La disposizione, poi, individua un ulteriore ordine di priorità nell’attivazione dell’istituto della mobilità nella parte in cui prevede che rispetto al passaggio diretto, hanno diritto di precedenza le unità di personale già in comando o in fuori ruolo presso l’amministrazione che presenta vacanze in organico.
Rammenta poi la Sezione che il principio che sta alla base della necessaria priorità della procedura di mobilità rispetto al reclutamento è stato oggetto di diversi approdi interpretativi, ormai consolidati, da parte delle Sezioni riunite in sede di controllo della stessa Corte dei conti (vengono richiamate le deliberazioni delle SS.RR. in sede di controllo n. 53/2010 e n. 59/2010 nonché della Sezione Lombardia n. 521/2010/PAR).Poi, oltre a citare la deliberazione della Sezione delle Autonomie n. 21 del 9 novembre 2009 ove si afferma che “..la mobilità di personale in uscita, comporta che, a seguito del trasferimento, il rapporto di lavoro prosegue con un altro datore di lavoro per cui l’amministrazione cedente può solo beneficiare, in termini di risparmio di spesa, dell’avvenuta cessazione del contratto..”, vienerichiamato anche il comma 2 bis del medesimo articolo 30 ove si prevede che, prima di espletare procedure di reclutamento mediante concorsi, vada comunque esperita la mobilità; istituto con il quale, dunque oltre all’ottimale distribuzione del personale, si otterrebbe anche una neutralità finanziaria della spesa di personale.

La Sezione, quindi dopo aver richiamato l’esigenza di ricorrere prodromicamente alle procedura di mobilità di cui all’articolo 30 del d.lgs. e di quella collettiva di cui agli articoli 34 e 34 bis del d.lgs. 165/2001, afferma che solo ove queste non vadano a buon fine “l’amministrazione può procedere al reclutamento di nuove unità di personale facendo, di conseguenza, venir meno la richiamata neutralità finanziaria atteso che, a livello di comparto, la nuova assunzione determinerà un effettivo incremento della spesa corrente di personale..”.
Il Collegio richiama, poi, l’obbligo per le amministrazioni locali di osservare dei vincoli di contenimento della spesa del personale derivanti dal combinato disposto dei commi 557 e 557 quater (per quelle già soggette al rispetto del Patto di stabilità) e  562 (per gli enti minori) dell’articolo 1 della legge n. 296/2006 nonché dei vincoli assunzionali generali dal cui mancato rispetto deriva il divieto di assunzione (2).
Fatta la debita premessa viene affrontata, con un richiamo alla normativa vigente, la questione principale, ovvero, la possibilità per le Amministrazioni Pubbliche di utilizzare, prima di avviare nuovi concorsi, le graduatorie di pubblici concorsi approvate da altre amministrazioni, previo accordo tra le amministrazioni interessate, ed in particolare se, in tale ultima ipotesi sussista un divieto di scorrimento i sensi dell’art. 91 del TUEL anche quando la graduatoria è quella di altro ente.

Sul punto, i giudici contabili veneti,  tra le tesi restrittive in base alle quali l’accordo in discorso debba realizzarsi “prima dell’indizione della procedura concorsuale” o “prima della formale approvazione della graduatoria (pareri del Ministero dell’Interno espressi con nota n. 15700 5A3 0014127 e con nota n. 15700 5A3 0004435),  optano per la tesi più elastica: ovvero  quella che lo ammette anche dopo l’approvazione della graduatoria (vedasi Sezione di controllo per la Puglia, delibera n. 124/2013). Ciò, atteso che l’utilizzo delle graduatorie previsto dagli art. 9, comma 1, della legge n.3/2003 e 3, comma 61, della legge n. 350/2003, sarebbe motivato, infatti, dalla “..necessità di ridurre la spesa pubblica, evitando l’indizione di nuovi concorsi per il reclutamento del personale e contestualmente attuare i principi di economicità ed efficienza dell’azione amministrativa, tenuto conto del costo e dei tempi per l’esperimento di procedure concorsuali”.
Principio ulteriormente rafforzato, come sottolinea il Collegio, dal D.L. n. 101/2013 che, all’art. 4, commi da 3 a 5, prevede che l’autorizzazione all’avvio di nuovi concorsi, per le amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo sia subordinata alla verifica dell’assenza di graduatorie concorsuali approvate dal 1º gennaio 2008, relative alle professionalità necessarie e che, prima di avviare nuovi concorsi, possano essere utilizzate le graduatorie di pubblici concorsi approvate da altre amministrazioni, previo accordo tra le stesse che devono attivare procedure di mobilità.
La Sezione, alla luce della esposta normativa, condivide, dunque, il principio già enunciato dalla Sezione regionale di controllo per la regione Umbria (vedasi delibere n. 28/2018 e n.124/2013), circa la possibilità di stipulare l’accordo anche dopo la formazione della graduatoria con un unico limite: ovvero che i posti da coprire non siano di nuova istituzione o trasformazione (sul punto, vedasi Consiglio di Stato, sentenze n. 4329/2012 e n. 4361/2014). Detto limite, a parere della Sezione veneta, per analogia va esteso anche alle ipotesi nelle quali anziché alla propria graduatoria, che potrebbe non esservi od essere scaduta, si voglia ricorrere a quelle di altre amministrazioni mediante convenzione. La mancata estensione del medesimo principio interpretativo a queste ultima ipotesi, infatti, aprirebbe una palese deroga, non codificata, all’art. 91 del TUEL.

Tuttavia, si avverte, “che la posizione interpretativa di questa Sezione, sopra richiamata, si riferisce all’attuale assetto ordinamentale: ovvero quello caratterizzato dall’operatività del sistema della dotazione organica in base al quale eventuali vacanze derivanti da cessazione di personale vanno ricostituite ricorrendo alla mobilità (vedasi anche di seguito) o al reclutamento ai sensi del richiamato art. 6 del d.lg 165/2001. Detta posizione interpretativa, tuttavia, potrà essere soggetta a rivisitazione atteso che, il medesimo articolo, con la previsione di un nuovo modello di programmazione del personale (il Piano Triennale di Fabbisogno di Personale di cui allo stesso articolo 6) appare finalizzato a superare il meccanismo rigido della dotazione organica. Pertanto, a regime, il nuovo sistema, nella proiezione che ne fa il legislatore, dovrebbe essere caratterizzato dall’abbandono del concetto stesso di dotazione organica di tal che la distinzione, sopra richiamata, tra posti in organico resi disponibili in base a vacanze pregresse rispetto alle procedure concorsuali e posti di nuova istituzione, dovrebbe venir meno”.
Considerazione che appare suffragata a detto dei giudici veneti dal contenuto delle “Linee di indirizzo per la predisposizione dei piani dei fabbisogni di personale da parte delle PA” adottate con Decreto del Ministro della Funzione Pubblica di concerto con i ministri dell’Economia e delle Finanze e della Salute ove si prevede il superamento del concetto di dotazione organica ed il graduale passaggio all’adozione dell’istituto della “spesa potenziale massima sostenibile”. Quest’ultima “..imposta come vincolo esterno dalla legge o da altra fonte”, nel cui rispetto le ammini­strazioni, “..nell'ambito del PTFP, potranno quindi procedere annualmente alla rimodulazione qualitativa e quantitativa della propria consistenza di perso­nale, in base ai fabbisogni programmati, …e garantendo la neutralità finanziaria della rimodulazione..” (Linee Guida… Paragrafo 2.1 Il superamento della dotazione organica).

Da ultimo, osserva la Sezione richiamando la Corte di Cassazione (Sezione lavoro, sentenza  n. 12559, depositata il 18 maggio 2017), l’assunzione di personale da parte delle amministrazioni (in questo caso ente locale) resta comunque subordinata ad una serie di adempimenti e, tra questi, come visto, vi è il necessario e preventivo ricorso alla procedura di mobilità che va attivata in via prioritaria anche quando l’amministrazione intenda ricorrere allo scorrimento di graduatoria (propria o di altra amministrazione). Di conseguenza, “..l’esistenza di una graduatoria concorsuale ancora valida ed efficace, seppur possa far propendere l’amministrazione locale ad escludere l’in­dizione di un nuovo concorso (non le amministrazioni centrali che, come visto, sono obbligate a ricorrervi), non prevale sul­la mobilità volontaria”.


 

(1) In base al quale tra le altre disposizioni si prevede che “per gli enti locali le graduatorie concorsuali rimangono efficaci….omissis… per l'eventuale copertura dei posti che si venissero a rendere successivamente vacanti e disponibili, fatta eccezione per i posti istituiti o trasformati successivamente all'indizione del concorso medesimo”.

(2) Tra quelli generali si annoverano:

  • l’adozione del Piano triennale dei fabbisogni del personale nel rispetto degli equilibri di finanza pubblica ed in osservanza delle linee di indirizzo (per gli enti territoriali concertate in sede di Conferenza Unificata), ed eventuale rimodulazione della dotazione organica ai sensi del combinato disposto dei rimodulati commi 2, 3 e 6 ter dell’art. 6 del d.lgs. 165/2001 (a seguito della riscrittura dell’articolo da parte dell’art. 4 del d.lgs. 75/2017);
  • la dichiarazione annuale da parte dell’ente, con apposito atto ricognitivo da comunicare al Dipartimento della funzione pubblica, dalla quale emerga l’assenza di personale in sovrannumero o in eccedenza (art. 33 del d.lgs. 165/2001 come riscritto dall’articolo 16 della legge 183/2011);
  • l’approvazione del Piano triennale di azioni positive in materia di pari opportunità di cui all’articolo 48, comma 1, del d.lgs. 11 aprile 2006 n. 198 recante “Codice delle pari opportunità tra uomo e donna, a norma dell'articolo 6 della legge 28 novembre 2005, n. 246";
  • l’adozione entro il 31 gennaio di ogni anno di “un documento programmatico triennale, denominato Piano della performance (art. 10 comma 5 del d.lgs. 150/2009), che per gli Enti locali è unificato nel PEG (art. 169, comma 3-bis, del TUEL);
  • l’obbligo di certificazione o il diniego non motivato di certificazione, di un credito anche parziale verso la P.A. (comma 3 bis, art. 9, D.L. 185/2008 come aggiunto dall’art. 27, comma 2 lettera c) del D.L. 66/2014);
  • la verifica dell'impossibilità di ricollocare il personale in disponibilità iscritto nell'apposito elenco per avviare procedure concorsuali e nuove assunzioni a tempo indeterminato o determinato per un periodo superiore a dodici mesi (art 34, comma 6 d.lgs. 165/2001);
  • l’utilizzo dei lavoratori collocati in mobilità ai sensi dell’art. 2 del d.lgs. 95/2012 e dell’art. 3 del D.L. 101/2013, che a domanda hanno chiesto la ricollocazione (art. 2, comma 13 D.L. 95/2012 applicabile a tutte le amministrazioni ai sensi del comma 14 del citato articolo 2 in caso di “… eccedenza dichiarata per ragioni funzionali o finanziarie dell'amministrazione);
  • l’ipotesi prevista dall’articolo 3, comma 101 della legge 24 dicembre 2007, n. 244 recante “Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2008)” che al secondo periodo dispone “In caso di assunzione di personale a tempo pieno è data precedenza alla trasformazione del rapporto di lavoro per i dipendenti assunti a tempo parziale che ne abbiano fatto richiesta”.

Gli ulteriori vincoli ai quali sono soggette le amministrazioni territoriali:

  • rispetto dei termini per l'approvazione di bilanci di previsione, rendiconti, bilancio consolidato e del termine per l'invio alla Banca dati delle Amministrazioni Pubbliche ex art. 13, legge n.196/2009, dei relativi dati, nei trenta giorni dalla loro approvazione, D.L. n. 113/2016, art. 9, comma 1 quinquies;
  • trasmissione delle informazioni richieste da parte degli Enti beneficiari di spazi finanziari concessi in attuazione delle intese e dei patti di solidarietà ai sensi del DPCM 243/2012 (art. 1, comma 508, Legge n. 232/2016);
  • obbligo di contenimento della spesa di personale con riferimento al triennio 2011-2013 (enti ex soggetti al patto) ai sensi del combinato disposto dell’art. 1 commi 557 e 557 quater della legge 296/2006 aggiunto, quest’ultimo, dall’art. 3, comma 5 del D.L. 90/2014);
  • conseguimento di almeno il 3 per cento degli accertamenti delle entrate finali nell’esercizio: determinano in quello successivo a quello dell'inadempienza la sanzione solo per assunzioni di personale a tempo indeterminato); (art. 1, comma 466 e 475, Legge n. 232/2016);
  • invio sulla piattaforma «http://pareggiobilancio.mef.gov.it», entro il 31 marzo – o comunque entro il 30 aprile - della certificazione attestante i risultati conseguiti ai fini del saldo tra entrate e spese finali firmata digitalmente, dal rappresentante legale, dal responsabile del servizio finanziario e dall'organo di revisione economico-finanziaria, ove previsto (nel caso rispetto del termine 30 aprile la sanzione applicata solo per assunzioni di personale a tempo indeterminato per i 12 mesi successivi cioè fino al 31 marzo dell’anno successivo); (art. 1, comma 470, Legge n. 232/2016);
  • assenza della condizione di deficitarietà strutturale e di dissesto (art. 243 comma 1 TUEL).

 

Dott. Giampiero Pizziconi, Consigliere della Corte dei conti. Sezione regionale di controllo per il Veneto, Sezione delle Autonomie





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