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L’utilizzo delle capacità assunzionali negli Enti Locali minori. (Deliberazione Sezione regionale di controllo per la Basilicata n. 35/2018/PAR)

Il Sindaco del Comune di Castelgrande (PZ) ha inoltrato alla Sezione regionale di controllo della Basilicata una richiesta di parere in ordine alla modalità di utilizzo delle capacità assunzionali derivanti dalle cessazioni dei rapporti di lavoro avvenute negli anni precedenti.

Come noto, la disposizione che regola il turn over di personale negli enti minori è contenuta nell’art. 1, della legge 296/2006 (legge finanziaria 2007) che al comma 562 rubricato “Limite assunzioni per gli enti fuori dal patto di stabilità” prevede “Per gli enti non sottoposti alle regole del patto di stabilità interno, le spese di personale, al lordo degli oneri riflessi a carico delle amministrazioni e dell'IRAP, con esclusione degli oneri relativi ai rinnovi contrattuali, non devono superare il corrispondente ammontare dell'anno 2004. Gli enti di cui al primo periodo possono procedere all'assunzione di personale nel limite delle cessazioni di rapporti di lavoro a tempo indeterminato complessivamente intervenute nel precedente anno, ivi compreso il personale di cui al comma 558”

Il comune richiedente, in ordine all’applicazione di detta disposizione, formulava alla Sezione il seguente quesito: “l’Ente è legittimato ad assumere, nel rispetto del predetto limite di spesa, tanti dipendenti quanti sono quelli cessati negli anni (c.d. resti assunzionali), intesi per teste (ad es. due ne sono usciti, due possono entrare), indipendentemente dall’orario di lavoro settimanale prestato o se, sempre nel rispetto del limite di spesa, cessato ad es. un dipendente full-time a 36 ore, possano assumersi due dipendenti part-time a 18 ore”.

Il Collegio, dopo aver verificato i presupposti di ammissibilità soggettiva ed oggettiva della richiesta, si è soffermato sul merito precisando preliminarmente che “la decisione, da parte dell’Amministrazione, sulle modalità interpretative delle norme di contabilità, è frutto di valutazioni autonome dell’Ente stesso, che rientrano tra le prerogative degli organi decisionali competenti, da operarsi nel rispetto sempre delle previsioni legali e nell’osservanza delle regole della sana gestione finanziaria e contabile”.

I giudici lucani, richiamando la disposizione citata in precedenza che regola il turn over per gli enti minori,  ossia  quelli con popolazione inferiore a 1.000 abitanti (l’applicazione delle regole del Patto di stabilità a detti enti consegue all’art.31, comma 1, della legge 12 novembre 2011, n. 183 – legge di stabilità 2012),   evidenziavano che l’espressione “nel limite delle cessazioni di rapporti di lavoro a tempo indeterminato complessivamente intervenute nel precedente anno”  contenuta nel comma 562  vada ritenuta “comprensiva di tutte le vacanze complessivamente verificatesi dall’entrata in vigore della norma limitatrice, non ancora coperte alla data di riferimento”. In tal senso richiamando quanto affermato dalle Sezioni Riunite della Corte dei conti nella deliberazione 11 novembre 2010, n.52.
Nella predetta deliberazione le Sezioni  centrali  avevano ritenuto che ove l’ente locale avesse comunque assicurato il rispetto del tetto di spesa del personale (in quel periodo riferito alla spesa di personale impegnata nell’anno 2004) e al fine di garantire continuità all’azione amministrativa, si  potevano  utilizzare  le capacità assunzionali derivanti da cessazioni anche risalenti (ma entro la data di entrata in vigore della norma vincolistica del comma 562) non  consumate  nel corso degli anni (cosiddetti resti assunzionali). Infatti in detta deliberazione le Sezioni Riunite affermavano “Il significato da attribuire all’espressione “nel precedente anno” contenuta nell’art. 1, comma 562, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (finanziaria per il 2007), come modificato dall’art. 3, comma 121, della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (finanziaria per il 2008), può riferirsi a cessazioni intervenute successivamente all’entrata in vigore della norma, anche in precedenti esercizi, rifluenti nell’anno precedente a quello nel quale si intende effettuare l’assunzione…”.

Per la Sezione Basilicata il principio elaborato dalle Sezioni Riunite “sulla scorta di un’attenta esegesi della norma e del quadro normativo in cui si colloca”, rende pacifico che per l’ente garantire “..l’invarianza della spesa rispetto al 2004 costituisce il raggiungimento dell’obiettivo di fondo cui tende la normativa in esame, mentre le misure di raffreddamento delle assunzioni concorrono allo scopo”.
Ma il punto più interessante della deliberazione 52/2010 richiamato dal Collegio lucano appare il seguente “porre un limite alle assunzioni quando già il comune è riuscito a contenere la spesa al livello di quella del 2004” - ora 2008- “potrebbe comportare una indebita ingerenza nelle regole di organizzazione degli uffici”.  Ed ancora che “gli enti ai quali la norma in esame si riferisce sono di esigue dimensioni e di conseguenza hanno organici molto ridotti per cui la mancata assunzione anche di una sola unità di personale può avere notevoli ricadute nell’organizzazione”.
La Sezione della Basilicata ritiene quindi, ragionevole che le misure indirizzate al raggiungimento dell’obiettivo del contenimento della spesa debbano si, spiegare gli effetti previsti ma, seguendo il ragionamento delle Sezioni  centrali,  “sembra ammissibile che tali misure possano produrre effetti ulteriori quando l’obiettivo del contenimento della spesa sia già stato raggiunto. In tale ultima ipotesi esse si tradurrebbero in irragionevoli limitazioni alle prerogative di auto organizzazione degli enti di dubbia ammissibilità nel panorama delle misure di coordinamento finanziario che possono essere adottate nei confronti degli enti di autonomia territoriale”.

Fatta la suesposta premessa i giudici contabili lucani avvertono che la facoltà assunzionale soggiace anche “agli altri vincoli presenti nell’ordinamento (quali, a mero titolo di esempio, il rispetto dei vincoli di bilancio (legge 232/2016), il compimento di tutte le attività connesse alla programmazione del fabbisogno di personale, alla determinazione delle dotazioni organiche e all'individuazione delle eccedenze (art. 6 e art. 33 d.lgs. 165/2001, art. 91 d.lgls. 267/2000), l'adempimento delle prescrizioni legislative in materia di certificazione dei crediti (art. 27 D.L. 66/2014), ma soprattutto è di fondamentale importanza assicurare il raggiungimento dell’obiettivo di fondo della norma e cioè l’invarianza della spesa per il personale quale condizione per mantenere l’equilibrio di bilancio”.
Conclusivamente affermando, quindi, che ove detti vincoli vengano rispettati l’ente può ben procedere all’esercizio della facoltà assunzionale indicata nella richiesta di parere “purché l’assunzione medesima non comporti lo sforamento del tetto di spesa del 2008” e con l’avvertenza “..che la decisione se procedere o meno alle nuove assunzioni attiene al merito dell’azione amministrativa e rientra, ovviamente, nella piena ed esclusiva responsabilità dell’Ente”. In disparte, tuttavia, rimane la questione relativa a cosa debba intendersi per esercizio delle facoltà assunzionali rispetto alle cessazioni dei rapporti di lavoro intervenuti negli anni precedenti.

Invero e a ben vedere, il parere seppur implicitamente lancia un ponte verso una  modalità più elastica nell’applicazione dei vincoli enucleati nel comma 562.
Infatti, l’interpretazione letterale della disposizione, ovvero quella che si ritiene sinora adottata, lascerebbe intendere che la capacità assunzionale di un ente minore sia legata alla cessazione del rapporto (o dei rapporti) di lavoro avvenuta negli anni precedenti (e al mancato esercizio delle relative facoltà assunzionali).
Quindi, per  rispondere  al quesito del sindaco, la chiave di lettura della norma fin qui adottata imporrebbe la sostituzione di un rapporto di lavoro cessato con un altro (sostituzione per teste).
Nel richiamare i  principi di efficienza e autoorganizzazione,  fulcro della lettura data dalle Sezioni Riunite, la Sezione Basilicata sembra ammettere, di contro, che possa invece affidarsi alla discrezionalità dell’ente, una volta osservato il vincolo di spesa imposto dal legislatore, la scelta se al posto di un rapporto cessato si possa procedere alla costituzione (mediante assunzioni)  di due rapporti in part time al 50% (e perché non tre?).

Va tuttavia evidenziato che detto approdo interpretativo, che invero appare persuasivo,  trova, in realtà,  un suo fondamento anche normativo: ci si riferisce infatti alla nuova formulazione dell’articolo 6 del d.lgs 165/2001 come modificato dall'art. 4, comma 1, lett. b), del D.Lgs. 25 maggio 2017, n. 75.
 Il comma    2, primo periodo di detto articolo dispone Allo scopo di ottimizzare l'impiego delle risorse pubbliche disponibili e perseguire obiettivi di performance organizzativa, efficienza, economicità e qualità dei servizi ai cittadini, le amministrazioni pubbliche adottano il piano triennale dei fabbisogni di personale, in coerenza con la pianificazione pluriennale delle attività e della performance, nonché con le linee di indirizzo emanate ai sensi dell'articolo 6-ter”, mentre il successivo quarto periodo prevede che “Il piano triennale indica le risorse finanziarie destinate all'attuazione del piano, nei limiti delle risorse quantificate sulla base della spesa per il personale in servizio e di quelle connesse alle facoltà assunzionali previste a legislazione vigente”.  Il successivo comma 3, poi,  dispone che In sede di definizione del piano di cui al comma 2, ciascuna amministrazione indica la consistenza della dotazione organica e la sua eventuale rimodulazione in base ai fabbisogni programmati e secondo le linee di indirizzo di cui all'articolo 6-ter, nell'ambito del potenziale limite finanziario massimo della medesima ………..garantendo la neutralità finanziaria della rimodulazione. Resta fermo che la copertura dei posti vacanti avviene nei limiti delle assunzioni consentite a legislazione vigente”.

Dal combinato disposto delle norme sopra richiamate emerge come le amministrazioni, all’interno del limite finanziario massimo (definito quale spesa potenziale massima dal successivo Decreto del Ministro della Pubblica amministrazione 8 maggio 2018 recante “Linee di indirizzo per la predisposizione dei piani dei fabbisogni di personale da parte delle amministrazioni pubbliche”), ottimizzando l'impiego delle risorse pubbliche, perseguendo obiettivi di performance organizzativa, efficienza, economicità e qualità dei servizi ai cittadini mediante  l’adozione  del piano triennale dei fabbisogni di personale (in coerenza con la pianificazione pluriennale delle attività e della performance, nonché con le apposite  linee di indirizzo) possono  procedere all’eventuale rimodulazione della dotazione organica in base ai fabbisogni programmati “garantendo la neutralità finanziaria della rimodulazione”.

Ancor meglio, va evidenziato che seppur il concetto di dotazione organica sembri  sopravvivere, seguendo le linee di indirizzo di cui al citato Decreto,  parrebbe che ciò avvenga solo al fine di consentire alle amministrazioni statali di poter determinare la spesa potenziale massima cui far riferimento nella predisposizione dei futuri Piani Triennali di fabbisogno: di tal che,  lo stesso istituto sembrerebbe superato nelle logiche di gestione dei fabbisogni di personale del Piano triennale. Tanto, sembra desumersi dalle suddette Linee laddove nel paragrafo 2.1 dedicato al “..superamento della dotazione organica” si afferma “Per le amministrazioni centrali la stessa dotazione organica si risolve in un valore finanziario di spesa potenziale massima sostenibile che non può essere valicata dal PTFP. Essa, di fatto, individua la “dotazione” di spesa potenziale massima imposta come vincolo esterno dalla legge o da altra fonte, in relazione ai rispettivi ordinamenti, fermo restando che per le regioni e gli enti territoriali, sottoposti a tetti di spesa del personale, l’indicatore di spesa potenziale massima resta quello previsto dalla normativa vigente. Nel rispetto dei suddetti indicatori di spesa potenziale massima, le amministrazioni, nell’ambito del PTFP, potranno quindi procedere annualmente alla rimodulazione qualitativa e quantitativa della propria consistenza di personale, in base ai fabbisogni programmati, nel rispetto di quanto previsto dall’articolo 2, comma 10-bis, del decreto legge 6 luglio 2012, n. 95 e garantendo la neutralità finanziaria della rimodulazione”. (Linee di indirizzo, paragrafo 2.1, pag. 10).

Alla luce di detta  lettura e ritornando al quesito formulato dal sindaco di Castelgrande sembra potersi ragionevolmente affermare che una volta che l’ente (locale in questo caso) abbia rispettato il limite della spesa potenziale massima di personale (l’impegnato nell’anno 2008), adottando un Piano triennale dei Fabbisogni che adeguatamente motivando rimoduli l’“l'ottimale distribuzione delle risorse umane attraverso la coordinata attuazione dei processi di mobilità e di reclutamento” (art. 6, comma 2, terzo periodo), l’esercizio delle relative facoltà assunzionali possa contemplare anche soluzioni che vedano la sostituzione di un rapporto di lavoro cessato negli anni precedenti (e non ricostituito) con due nuovi rapporti che ne assorbano complessivamente il relativo monte ore.
 

Dott. Giampiero Pizziconi, Consigliere della Corte dei conti. Sezione regionale di controllo per il Veneto, Sezione delle Autonomie