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La spesa per gli incentivi per funzioni tecniche e i vincoli per il salario accessorio dei dipendenti pubblici: la decorrenza degli effetti del c. 5 bis art. 113 codice dei contratti pubblici

(deliberazione Sezione regionale di controllo per il Veneto n. 265/2018/PAR).

Il Sindaco della Città di Porto Viro ha inviato alla Sezione di controllo del Veneto una richiesta di parere formulando i seguenti quesiti:

  1. Se per quegli enti che si "associano" mediante convenzione per la costituzione di una centrale unica di committenza (in attuazione di quanto previsto dall'art. 33, co. 3-bis del D.lgs. n. 163/2006, come riformulato dall'art. 9, co. 4 del D.L. n. 66/2014, convertito nella legge n. 89/2014 e per come integrato nei profili applicativi dall'art. 23-ter del D.L. n. 90/2014 convertito nella legge n. 114/2014) il limite di spesa inerente il trattamento accessorio, così come stabilito dalla normativa vigente, vada calcolato sul complesso delle spese destinate al salario accessorio sostenuto dagli enti associati;
  2. Se il Comune associato che eroga al proprio personale dipendente il trattamento accessorio possa portare in diminuzione l'importo rimborsatogli da altro comune associato, in forza della convenzione istitutiva della centrale di committenza, ai fini del calcolo del proprio limite di spesa stabilito dalla vigente normativa per il trattamento accessorio complessivamente erogato;
  3. Se il Comune che eroga al proprio personale dipendente il trattamento accessorio possa portare in diminuzione l'importo rimborsatogli da altro comune associato, in forza della convenzione istitutiva della centrale di committenza, ai fini del calcolo del proprio limite di spesa complessiva inerente il personale stabilito dalla vigente normativa;
  4. Se i trattamenti accessori (incentivi) di cui all'art. 113 del d.lgs. n. 50/2016, per attività svolta e conclusasi con l'aggiudicazione della gara prima dell'entrata in vigore del comma 5 bis del medesimo decreto, introdotto dalla novella di cui all'art. 1, comma 526, della legge n. 205 del 27/12/2017 (legge di bilancio 2018), debbano essere o meno esclusi dal calcolo della spesa del personale e del trattamento accessorio erogato dall'ente e dai relativi limiti di spesa stabiliti dalla vigente normativa.

La nota concludeva precisando “Tanto, in relazione al vigente quadro normativo di cui all’art. 1 comma 557 quater della legge n. 296/2006 ed all’art. 23, comma 2, del d.lgs. 75/2017”.

La Sezione regionale verificata l’ammissibilità soggettiva della richiesta, rileva, tuttavia, in ordine alla sussistenza del profilo oggettivo, che i primi tre quesiti formulati dal Comune di Porto Viro non siano oggettivamente ammissibili ritenendo che “le questioni prospettate si ricollegano necessariamente ai contenuti di una convenzione tra amministrazioni destinata a regolare i rapporti nell’ambito dell’operatività di una centrale unica di committenza, compresi quelli relativi alla distribuzione degli oneri di funzionamento tra i quali generalmente, in tali casi, si annoverano quelli diretti, quelli generali e comuni, nonché le modalità con le quali ogni singolo ente associato mette a disposizione il proprio personale. Quest’ultimo, infatti, come noto può essere reso disponibile da parte di ogni comune con ricorso ai diversi istituti giuslavoristici previsti dalla normativa vigente e dai CCNL (distacco, convenzione, utilizzo ecc.) in relazione agli accordi scaturenti dalla convenzione. In relazione a quanto da ultimo rappresentato, pertanto, ove la Sezione rendesse il parere rispondendo ai primi tre quesiti prospettati si violerebbe il richiamato principio di astensione dall’attività consultiva nei casi in cui vengano poste in  discussione fattispecie concrete che, nel caso in specie, trovano nel rapporto convenzionale gran parte della loro origine. Ciò proprio al fine di evitare l’ingerenza della Corte nelle scelte gestionali da operare solo ed esclusivamente da parte dell’amministrazione attiva”.

In ordine al quarto quesito, ritenuto ammissibile, la Sezione evidenzia come la ratio sottesa alla previsione normativa di incentivi per il personale delle pubbliche amministrazioni impegnato nelle attività di progettazione interna agli enti pubblici oltre che nelle attività di esecuzione dei lavori pubblici era finalizzata a valorizzare le professionalità interne esistenti, “ciò anche con lo scopo di originare risparmi sulla spesa corrente delle pubbliche amministrazioni che in tal modo, avrebbero potuto evitare di ricorrere, per l’acquisizione di tali prestazioni, all’esternalizzazione con una probabile levitazione degli oneri”.

Richiamando all’excursus normativo che aveva portato da ultimo alla formulazione dell’articolo 113 del d.lgs. n. 50 del 2016 (Codice dei contratti pubblici), rubricato “incentivi per funzioni tecniche” e dell’art. 76 del d.lgs. n. 56 del 2017,  in ordine alla previsione che l’imputazione degli oneri per le attività tecniche ai pertinenti stanziamenti degli stati di previsione della spesa, debba essere  effettuato non solo con riferimento agli appalti di lavori ma anche a quelli di fornitura di beni e di servizi,  la Sezione rammenta che in relazione a detti incentivi, annoverabili nell’ambito del trattamento accessorio del personale, si pongono una serie di norme vincolistiche di finanza pubblica. Dette norme, nel corso degli ultimi anni, hanno posto dei limiti alle risorse che ogni amministrazione deve destinare al relativo Fondo “..facendo emergere questioni interpretative non di poco conto incentrate sulla riconduzione o meno delle risorse destinate agli incentivi nell’ambito “tetto” al Fondo delle risorse decentrate”. Le disposizioni vincolistiche, richiamate pedissequamente dalla Sezione veneta, tra le quali si ricordano l’art. 9, comma 2-bis, del d.l. n. 78 del 2010 e  l’art.1, comma 236, della legge n. 208 del 2015, ponevano dei tetti massimi al complessivo trattamento accessorio del personale (Fondo) al quale accedevano anche le retribuzioni relative agli incentivi di cui trattasi.  Tetto confermato da ultimo dall'art. 23, comma 2, d.lgs. n. 75 del 2017, norma che a decorrere dal 1° luglio, 2017 dispone “l'ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del personale, anche di livello dirigenziale, di ciascuna delle amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, non può superare il corrispondente importo determinato per l'anno 2016”.

I giudici contabili in ordine al fatto se i compensi erogati per gli incentivi tecnici debbano essere computati ai fini del rispetto dei limiti al trattamento accessorio disposti dal richiamato articolo 23, comma 2, d.lgs. n. 75/2017, richiamano il recente approdo della la Sezione delle Autonomie  che ha affermato, sul punto, il seguente principio di diritto “Gli incentivi disciplinati dall’art. 113 del d.lgs. n. 50 del 2016 nel testo modificato dall’art. 1, comma 526, della legge n. 205 del 2017, erogati su risorse finanziarie individuate ex lege facenti capo agli stessi capitoli sui quali gravano gli oneri per i singoli lavori, servizi e forniture, non sono soggetti al vincolo posto al complessivo trattamento economico accessorio dei dipendenti degli enti pubblici dall’art. 23, comma 2, del d.lgs. n. 75 del 2017” (Deliberazione Sezione delle Autonomie n. 6/SEZAUT/2018/QMIG).

Nella citata deliberazione viene chiarito che l’incentivo, previsto da una disposizione di legge speciale valevole per i dipendenti di tutte le amministrazioni pubbliche, non è assoggettabile al vincolo del trattamento accessorio basando detta affermazione sullo ius superveniens. E, proprio l’approdo interpretativo della sezione delle Autonomie offre lo spunto ai giudici veneti per rendere il parere sul quarto quesito prospettato dal comune di Porto Viro. Afferma la Sezione veneta infatti che “soluzione non può che essere ricondotta all’effetto innovativo prodotto dal comma 5 bis dell’articolo 113 a far data dall’entrata in vigore della disposizione normativa in relazione sia al principio del tempus regit actum che a quello dell’irretroattività della legge (art. 11, comma 1, delle Preleggi, secondo il quale la legge non dispone che per l'avvenire: essa non ha effetto retroattivo).  La stessa Sezione delle Autonomie, d’altronde afferma che “… va considerato che, sul piano logico, l’ultimo intervento normativo, pur mancando delle caratteristiche proprie delle norme di interpretazione autentica (tra cui la retroattività), non può che trovare la propria ratio nell’intento di dirimere definitivamente la questione della sottoposizione ai limiti relativi alla spesa di personale delle erogazioni a titolo di incentivi tecnici …”.

In pratica, dunque, ove la programmazione delle opere e dei servizi trovi fondamento in atti precedenti la data di entrata in vigore della novella normativa che qualifica gli oneri per gli incentivi tecnici quale spesa di investimento. per effetto della irretroattività della disposizione innovativa, gli incentivi legati a detta programmazione ricadono nei vincoli al tetto delle retribuzioni accessorie del personale stabilito dalle norme in vigore.

Da ultimo, in ordine al fatto se le prestazioni per gli incentivi vadano o meno considerate quale spesa del personale la Sezione veneta richiama la delibera 6/2018 della Sezione delle Autonomie  nella parte ove si afferma che “L’avere correlato normativamente la provvista delle risorse ad ogni singola opera con riferimento all’importo a base di gara commisurato al costo preventivato dell’opera, àncora la contabilizzazione di tali risorse ad un modello predeterminato per la loro allocazione e determinazione, al di fuori dei capitoli destinati a spesa di personale”. Con ciò confermando che, solo dalla data di entrata in vigore della novella normativa “…l’onere relativo non transita nell’ambito dei capitoli dedicati alla spesa del personale e, quindi non può essere soggetto ai vincoli posti, nel caso in specie agli enti territoriali, alla relativa spesa”.

Dott. Giampiero Pizziconi, Consigliere della Corte dei conti. Sezione regionale di controllo per il Veneto, Sezione delle Autonomie.





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