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Le capacità assunzionali degli enti locali minori. Commento alla deliberazione n. 4/SEZAUT/2019/QMIG della sezione delle autonomie. Parte I

Data: 06 mag 2019


In due precedenti articoli pubblicati in questa rivista 1, veniva commentata la deliberazione della sezione regionale per il Veneto n. 548/2018/PAR con la quale i giudici veneti, dapprima ricostruendo i vincoli di spesa ed assunzionali degli enti locali, chiarivano come il riformulato art. 6 del d.lgs 165/2001 (a seguito delle modifiche introdotte dal decreto Madia) consentisse, con una interpretazione in chiave evolutiva delle innovazioni introdotte dal decreto delegato, di superare il rigido concetto di dotazione organica quale strumento sino ad allora utilizzato delle pubbliche amministrazioni per la gestione del personale. In detto commento, infatti, veniva evidenziata l’importanza che oggi assume il Piano Triennale di Fabbisogno di Personale (di seguito PTFP) che, in recepimento delle indicazioni delle Linee Guida adottate dal Ministro di funzione Pubblica (DM 8 maggio 2018), individua il limite di spesa potenziale massima (che per gli enti locali si traduce nei limiti di spesa di cui all’art. 1, commi 557 quater, per gli enti con o più di 1.000 abitanti e 562 della Legge 296/2006 per quelli minori) come unico vincolo all’ottimale distribuzione del personale.

E, in linea con l’impostazione contenuta in detto parere, la Sezione regionale di controllo della Sardegna sollevava questione interpretativa in merito all’applicazione del vincolo assunzionale per gli enti locali minori di cui al richiamato art. 1, comma 562 della Legge 296/2006.
In particolare, il Sindaco del Comune di Genuri (SU), in relazione ai suddetti vincoli imposti dal citato comma 562 agli enti di piccole dimensioni  chiedeva alla Sezione sarda “…se, nel rispetto del corrispondente ammontare della spesa di personale dell’anno 2008, l’ente debba anche contenere il numero di unità da assumere rispetto al numero delle cessazioni (tante assunzioni quante cessazioni intervenute), oppure se possa procedere a più assunzioni (part time) a fronte di un’unica cessazione (full time). Si chiede ad esempio se l’ente possa assumere due part time a 18 ore a fronte di una sola cessazione full time a 36 ore, indipendentemente dalle categorie professionali di appartenenza ma con il rispetto del tetto di spesa complessivo del 2008”

I giudici contabili dell’isola con la deliberazione n. 12/2019/QMIG evidenziavano la sussistenza di un contrasto fra Sezioni territoriali in merito all’interpretazione della norma in oggetto  illustrando il sopravvenuto nuovo concetto di pianta organica introdotto dal citato DM 8 maggio 2018, nell’ottica del quale si profilano margini di elasticità di cui possono disporre i Comuni di piccole dimensioni nell’esercizio della loro capacità assunzionale, ovviamente nel rispetto del tetto di spesa, in conseguenza del “(…) superamento del tradizionale concetto di dotazione organica, dimostratosi strumento non più appropriato al fine di operare scelte sul reclutamento del personale rispondenti alle nuove esigenze di flessibilità della PA(Sezione regionale di controllo per il Veneto, deliberazione n. 548/2018/PAR). Con ciò, ponendo alla Sezione centrale il seguente quesito: “se, per la corretta applicazione dei limiti assunzionali di cui all’art. 1, co. 562 della legge n. 296/2006, sia possibile che a fronte di un’unica cessazione a tempo indeterminato e pieno, si possa procedere a più assunzioni a tempo parziale, nel rispetto della spesa del personale dell’anno 2008, senza, tuttavia, non aver rilevato sul punto come il comma 562 non preveda alcuna limitazione con riferimento al livello funzionale, basandosi principalmente sul rispetto del limite di spesa complessiva.

La Sezione delle Autonomie, nella delibera oggetto del presente commento. dopo aver ricostruito l’ambito storico ed il quadro normativo conseguente che aveva portato il legislatore ad adottare norme vincolistiche finalizzate a ridurre la spesa corrente del personale degli enti locali, ricordava che il comma 562 in oggetto ha posto due criteri per il contenimento della detta spesa stabilendo sia il tetto massimo finanziario (vincolo di spesa), che non deve superare il corrispondente ammontare dell’anno 2008 (in origine era il 2004), sia il limite alle nuove assunzioni (vincolo assunzionale), consentito solo “nel limite delle cessazioni di rapporti di lavoro a tempo indeterminato complessivamente intervenute nell’anno precedente”.  Sul punto, ricordando che tale ultima espressione era stata interpretata dalla giurisprudenza contabile nel senso di “cessazioni intervenute successivamente all’entrata in vigore della disposizione (comma 562) anche con riferimento a esercizi rifluenti nell’anno precedente a quello nel quale si intende effettuare l’assunzione” (Corte dei conti, Sezioni riunite, deliberazione n. 52/Contr/10).

In relazione alla questione prospettata dalla Sezione Sardegna, si domandava il Collegio romano se il vincolo previsto dal comma 562 si riferisse principalmente sul rispetto del limite di spesa e non fosseanche rilevante, per l’esercizio della capacità assunzionale, il parametro della corrispondenza numerica tra personale cessato e quello assumibile stabilito nel secondo periodo del suddetto comma   rilevando, sul punto, una serie di indirizzi interpretativi non univoci.
 Talvolta, infatti, è stato valorizzato, il dato testuale della norma vincolistica ritenendo necessaria la corrispondenza numerica tra cessazioni intervenute e capacità assunzionale (Sezione del controllo per la Regione Sardegna, deliberazione n. 67/2012/PAR; Sezione regionale di controllo per la Toscana, deliberazione n. 176/2012; Sezione regionale di controllo per il Veneto, deliberazione n. 181/2018) mentre, in altri casi, si è privilegiato il criterio logico sistematico dell’equivalenza della spesa in grado di superare l’elemento letterale al fine di rendere più ragionevole la portata del vincolo restrittivo, con ciò ritenendo che il limite  in questione attenga unicamente al tetto di spesa e non anche alla corrispondenza numerica tra personale cessato e quello assumibile (Sezione regionale di controllo per la Lombardia: deliberazioni n. 28 e 31/pareri/2007 e n. 33/pareri/2008; Sezione regionale di controllo per la Basilicata: deliberazione n. 35/2018/PAR).

Per la Sezione delle Autonomie, la parte della richiamata norma che può essere di per sé qualificata come principio di coordinamento della finanza pubblica deve ricondursi solo al tetto di spesa (impegnato 2008) mentre il vincolo assunzionale posto nella seconda parte  sarebbe funzionale al raggiungimento del vincolo di spesa (il primo) e, pertanto, il contenimento delle assunzioni  andrebbe interpretato (seppur nell’esclusione dell’espansione della spesa) non restrittivamente, ovvero senza che lo stesso si traduca in una eccessiva contrazione dell’autonomia organizzativa degli enti  (cfr. Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Lombardia, deliberazioni n. 33/pareri/2008, n.28 e 31/pareri/2007; Sezioni riunite, deliberazioni n. 52/Contr/2010 e n. 3/contr/2011; Sezione regionale di controllo per la Basilicata, deliberazione n. 35/2018/PAR). In questi termini dunque, i giudici romani pongono le basi, come si vedrà nella seconda parte di questo scritto, per giungere ad una lettura in chiave evolutiva della norma di cui al richiamato comma 562 utilizzando quale grimaldello interpretativo sia il nuovo concetto di Limite di spesa massima potenziale che la nuova valenza del PTPP, come individuati dal combinato disposto dell’art. 6 del d.lgs 165/2001 e delle conseguenti Linee guida di cui al DM 8 maggio 2018, in precedenza richiamati.
 

1 Capacità assunzionali degli enti locali e limite di spesa potenziale massimo. Il superamento della dotazione organica. Parti I e II. (Deliberazione Sezione regionale di controllo per il Veneto n. 548/2018/PAR). di Giampiero Pizziconi.

Dott. Giampiero Pizziconi, Consigliere della Corte dei conti. Sezione centrale di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato e Sezione regionale di controllo per il Veneto




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