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Le capacità assunzionali degli enti locali minori. Commento alla deliberazione n. 4/SEZAUT/2019/QMIG della sezione delle autonomie. Parte II

Data: 06 mag 2019


Nella prima parte di questo articolo di commento sulla recentissima deliberazione della Sezione delle Autonomie n.  4/SEZAUT/2019/QMIG, si sono illustrati i presupposti interpretativi utilizzati dai giudici romani per giungere ad una soluzione al quesito formulato in sede di  richiesta di intervento di nomofilachia dalla Sezione regionale di controllo per la Sardegna (con deliberazione n.12/2019/QMIG). Veniva infatti prospettata la seguente questione di massima “…se, nel rispetto del corrispondente ammontare della spesa di personale dell’anno 2008, l’ente debba anche contenere il numero di unità da assumere rispetto al numero delle cessazioni (tante assunzioni quante cessazioni intervenute), oppure se possa procedere a più assunzioni (part time) a fronte di un’unica cessazione (full time). Si chiede ad esempio se l’ente possa assumere due part time a 18 ore a fronte di una sola cessazione full time a 36 ore, indipendentemente dalle categorie professionali di appartenenza ma con il rispetto del tetto di spesa complessivo del 2008”.

Occorre premettere, in relazione alla questione sopra prospettata, che in due precedenti articoli pubblicati in questa rivista 1, veniva commentata la deliberazione della Sezione regionale per il Veneto n. 548/2018/PAR con la quale i giudici veneti, dapprima ricostruendo i vincoli di spesa ed assunzionali degli enti locali, chiarivano come il riformulato art. 6 del d.lgs 165/2001 (a seguito delle modifiche introdotte dal decreto Madia) e l’aggiunto art. 6 ter consentissero, con una interpretazione in chiave evolutiva delle innovazioni introdotte dal decreto delegato, di superare il rigido concetto di dotazione organica quale strumento sino ad allora utilizzato delle pubbliche amministrazioni per la gestione del personale. In detto commento, infatti, veniva evidenziata l’importanza che oggi assume il Piano Triennale di Fabbisogno di Personale (di seguito PTFP) che, in recepimento delle indicazioni delle Linee Guida adottate dal Ministro di funzione Pubblica (DM 8 maggio 2018), individua il limite di spesa potenziale massima (che per gli enti locali si traduce nei limiti di spesa di cui all’art. 1, commi 557 quater, per gli enti con o più di 1.000 abitanti e 562 della Legge 296/2006 per quelli minori) come unico vincolo all’ottimale distribuzione del personale.
E, in linea con l’impostazione contenuta in detto parere, la Sezione regionale di controllo della Sardegna sollevava questione interpretativa in merito all’applicazione del vincolo assunzionale per gli enti locali minori di cui al richiamato art. 1, comma 562 della Legge 296/2006.
In particolare, il Sindaco del Comune di Genuri (SU), in relazione ai suddetti vincoli imposti dal citato comma 562 agli enti di piccole dimensioni  chiedeva alla Sezione sarda “…se, nel rispetto del corrispondente ammontare della spesa di personale dell’anno 2008, l’ente debba anche contenere il numero di unità da assumere rispetto al numero delle cessazioni (tante assunzioni quante cessazioni intervenute), oppure se possa procedere a più assunzioni (part time) a fronte di un’unica cessazione (full time). Si chiede ad esempio se l’ente possa assumere due part time a 18 ore a fronte di una sola cessazione full time a 36 ore, indipendentemente dalle categorie professionali di appartenenza ma con il rispetto del tetto di spesa complessivo del 2008”.
Sempre nella prima parte di questo scritto, si è evidenziato come i giudici romani giungono  ad una lettura in chiave evolutiva della norma di cui al richiamato comma 562 utilizzando quale grimaldello interpretativo, sia il nuovo concetto di Limite di spesa massima potenziale che la nuova valenza del PTPP, come individuati dal combinato disposto degli art. 6 e 6 ter del d.lgs 165/2001 e delle conseguenti Linee guida di cui al DM 8 maggio 2018, in precedenza richiamati.

Peraltro, nella questione di massima si evidenzia che una “ interpretazione restrittiva della norma in esame sarebbe priva dei richiesti criteri di ragionevolezza e di proporzionalità rispetto agli obiettivi da conseguire e potrebbe prospettare problemi di non facile risoluzione, ……infatti, sono Enti di esigue dimensioni e con organici molto ridotti per i quali il rispetto di rigidi vincoli assunzionali (anche per una sola unità) possono indurre notevoli ricadute sull’organizzazione e sulla prestazione dei servizi ai cittadini con possibile compromissione, in definitiva, dell’autonomia organizzativa dei medesimi (in termini: Sezioni riunite, delibera n. 52/Contr/2010 cit.)”. Motivazione, quest’ultima,  fondata sui principi di autoorganizzazione ed autosufficienza che avevano già portato le Sezioni riunite della Corte con la  deliberazione n. 52/2010, adottando un criterio logico-sistematico ed elastico (rispetto al tenore letterale della norma), ad interpretare l’inciso “cessazioni intervenute nel precedente anno”  nel senso  di ritenere che i predetti enti nella determinazione della propria capacità assunzionale, potessero tenere conto (sommandoli) dei cd. “resti assunzionali”, derivanti dalle cessazioni di più anni. Peraltro, la Sezione delle Autonomie rileva, in relazione, alla corrispondenza funzionale (e connessa categoria professionale) tra il personale cessato e quello di nuova assunzione,  che, il comma 562 non impone nessuna  correlazione  di funzioni e categoria professionale tra i cessati e i nuovi assunti. Con la conseguenza, purché permanga l’invarianza della spesa e, cioè, venga rispettato il tetto sostenuto nell’anno 2008 per il personale, che  il secondo periodo del comma 562 dell’art. 1 della legge n. 296/2006, in base al quale gli enti “possono procedere all'assunzione di personale nel limite delle cessazioni di rapporti di lavoro a tempo indeterminato complessivamente intervenute nel precedente anno”, può interpretarsi nel senso che a fronte di un’unica cessazione a tempo indeterminato e pieno, l’Ente, nell’esercizio della propria capacità assunzionale, possa procedere a più assunzioni a tempo parziale. Ciò ovviamente, purchè la eventuale successiva riespansione del rapporto avvenga nel rispetto delle disposizioni che la disciplinano, sia normative e ci si riferisce all’art. 3, comma 101, della legge n. 244/2007, ove si stabilisce che “Per il personale assunto con contratto di lavoro a tempo parziale la trasformazione del rapporto a tempo pieno può avvenire nel rispetto delle modalità e dei limiti previsti dalle disposizioni vigenti in materia di assunzioni”, sia contrattuali. Il mero richiamo della suindicata peculiare norma non sembra sufficiente tuttavia a chiarire come le assunzioni con contratto di lavoro subordinato a tempo indeterminato (ex art. 36 del d.lgs 165/2001) ma parziale, debbano poi essere gestite nel tempo. Difatti, ove volesse ritenersi operativo il vincolo previsto nella disposizione di cui al comma 101 richiamata si dovrebbe giungere alla conclusione che la riespansione del rapporto da parziale a pieno possa avvenire non solo nel limite del tetto di spesa dell’impegnato 2008 ma anche utilizzando necessaria capacità assunzionale a tempo indeterminato che deve essere necessariamente maturata negli esercizi successivi a quello nel quale la correlativa assunzione a tempo parziale si è verificata.
Il dato saliente che si coglie dalla deliberazione, tuttavia, è la conferma che proviene dalla Sezione delle Autonomie sull’avvenuto superamento dell’istituto della dotazione organica e del correlativo rafforzamento quale strumento di gestione del fabbisogno anche a livello organizzativo del PTFP in linea con le innovazioni già richiamate nella prima parte di questo scritto conseguenti  all’applicazione del combinato disposto degli art. 6 e 6 ter del d.lgs 165/2001 e delle conseguenti Linee guida di cui al DM 8 maggio 2018. Superamento in base al quale ulteriormente suffragare il richiamato approdo interpretativo fondato sull’ampliamento della possibilità da parte degli enti minori di gestire la provvista di nuovo personale a tempo indeterminato seppur in vigenza di vincoli di finanza pubblica.
La delibera infatti, richiama la valorizzazione che i suddetti articoli fanno PTFP quale strumento elastico e al contempo dinamico di gestione del personale la cui struttura, modalità di formazione e gestione vengono ben esplicitati  dal DM 8 maggio 2018 (recante le “Linee di indirizzo per la predisposizione dei piani dei fabbisogni di personale da parte delle amministrazioni pubbliche” emanate al fine precipuo di orientare le amministrazioni pubbliche alla predisposizione dei predetti piani). Invero, già in precedenza la Sezione regionale di controllo per il Veneto, con la citata deliberazione 548/2018/PAR, peraltro ampiamente richiamata da Sezione delle Autonomie, aveva ricostruito il quadro normativo conseguente all’applicazione degli artt. 6 e 6 ter del d.lgs. n. 165/2001, come novellati dal d.lgs. n. 75/2017.

Di seguito si richiamano  alcuni passaggi della delibera 4/SEZAUT/QMIG nei quali emerge chiaramente la  richiamata  interpretazione del quadro normativo in chiave evolutiva:  “Sebbene non vengano meno i vincoli assunzionali già previsti, la valorizzazione del piano del fabbisogno a scapito della dotazione organica (concetto introdotto dall’art.6 del d.lgs n.165/2001, come modificato dall’art.4 del d.lgs. n. 75/2017), costituisce, tuttavia, uno degli elementi che più caratterizzano la riforma, nell’ambito della quale quest’ultima non viene meno ma diventa una conseguenza delle scelte compiute dalle amministrazioni nel piano del fabbisogno, strumento dinamico e flessibile e, altresì, modificabile sulla scorta delle esigenze dell’ente (Linee di indirizzo, cap. 2, par. 2.1). Secondo l’impostazione definita dal d.lgs. n. 75/2017 e dalle successive Linee di indirizzo ministeriali, la “nuova” dotazione organica, che viene espressa in termini finanziari, per le Amministrazioni Centrali, si traduce di fatto nella definizione di una “dotazione di spesa potenziale massima” per l’attuazione del piano triennale dei fabbisogni di personale. Con riferimento alle Regioni e agli Enti locali, invece, l’indicatore di spesa potenziale massima resta quello definito dalla normativa vigente (….) Da quanto esposto, dunque, si conferma che il concetto di dotazione organica viene superato da quello di “dotazione” di spesa potenziale, che rappresenta esclusivamente un valore finanziario di spesa potenziale massima sostenibile e non valicabile, imposta come vincolo esterno dalla legge o da altra fonte, in relazione ai rispettivi ordinamenti. (Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Puglia, deliberazione n. 111/2018/PAR e n. 141/2018/PAR; Sezione regionale di controllo per il Veneto deliberazione n.548/2018/PAR. Pertanto, le amministrazioni, all’interno del limite finanziario massimo (spesa potenziale massima), “ottimizzando l'impiego delle risorse pubbliche, perseguendo obiettivi di performance organizzativa, efficienza, economicità e qualità dei servizi ai cittadini mediante l’adozione del piano triennale dei fabbisogni di personale (in coerenza con la pianificazione pluriennale delle attività e della performance, nonché con le apposite linee di indirizzo) possono procedere all’eventuale rimodulazione della dotazione organica in base ai fabbisogni programmati “garantendo la neutralità finanziaria della rimodulazione”.
Peraltro, si osserva che stato sufficiente il richiamo al concetto del superamento dell’istituto delal  dotazione organica per assicurare l’analogo approdo interpretativo cui è giunta la Sezione romana atteso che, ove si acceda ad una lettura in chiave evolutiva delle innovazioni introdotte dagli articoli 6 e 6 ter del d.lgs 165/2001, si devono ritenere (come comunque affermato della deliberazione in commento), quali unici limiti nella gestione del personale da parte degli enti con 1000 o più abitanti che minori, sia l’impegnato nell’anno di riferimento stabilito dalle corrispondenti norme vincolistiche (nell’a,bito del tetto del Limite di spesa potenziale massima ex art. 1, comma 557 quater e 562 della Legge 296/2006) che le relative capacità assunzionali maturate (gestite mediante il PTFP).

A parere di chi scrive, di conseguenza, potrebbe ritenersi che non solo per gli enti minori, come riconosciuto dalla Sezione delle Autonomie, sia ammesso un turn over elastico basato sulla sostituzione ex comma 562 di un rapporto a tempo pieno con più rapporti parziali ma, potrebbero ipotizzarsi ulteriori scenari riguardanti gli enti con 1000 o più abitanti. Ad esempio, mediante la previsione in un PTFP, ad esempio, in enti che non avevano posti dirigenziali nella “ex” dotazione organica ma solo plurime posizioni organizzative, della soppressione di alcune di queste e della loro sostituzione, in termini di correlativa spesa di personale,  con una posizione dirigenziale di nuova istituzione. Ciò ovviamente in base ad adeguate motivazioni che si riscontrino sia sul modello organizzativo (modifica regolamentare) sia su quello di gestione del fabbisogno di personale (PTFP) a nulla ostando, in tal circostanza, la formulazione dell’art. 1, comma 557, della richiamata Legge 296/2006 ove, lettera b) del primo periodo, in relazione all’esigenza di una “..riduzione delle spese di personale, (…) garantendo il contenimento della dinamica retributiva e occupazionale” ove nella detta norma si prevede vadano adottate “….azioni da modulare nell'ambito della propria autonomia ..” rivolte alla “..razionalizzazione e snellimento delle strutture burocratico-amministrative, anche attraverso accorpamenti di uffici con l'obiettivo di ridurre l'incidenza percentuale delle posizioni dirigenziali in organico”. Infatti, sarebbe un controsenso che, a fronte della scomparsa dell’istituto della dotazione organica, sostituito da uno strumento più flessibile come quello del livello di spesa potenziale massima da gestire mediante il PTFP, si ritenesse ancora operativa una norma come quella sopra richiamata che poteva trovare, si una collocazione, ma nel periodo storico della sua emanazione, caratterizzato quest’ultimo dall’introduzione di veri e propri blocchi del turn over di personale sulla cui operatività si fondavano i richiamati stringenti vincoli, anche per gli enti locali, in materia di controllo della spesa di personale e di sostituzione dei cessati. Norma che, oltretutto suggeriva, e non imponeva, alle amministrazioni destinatarie di ridurre le posizioni dirigenziali quale soluzione finalizzata a realizzare  la “..razionalizzazione e snellimento delle strutture burocratico-amministrative, anche attraverso accorpamenti di uffici….”.
 

1 Capacità assunzionali degli enti locali e limite di spesa potenziale massimo. Il superamento della dotazione organica. Parti I e II. (Deliberazione Sezione regionale di controllo per il Veneto n. 548/2018/PAR). di Giampiero Pizziconi.

Dott. Giampiero Pizziconi, Consigliere della Corte dei conti. Sezione centrale di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato e Sezione regionale di controllo per il Veneto




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