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Pareggio di bilancio: legge costituzionale n. 1/2012 scheda

Data: 02 mag 2012

La legge costituzionale n. 1/2012 sulla costituzionalizzazione del pareggio di bilancio con i primi quattro articoli modifica gli articoli 81, 97, 117 e 119 della Costituzione e incide sulla disciplina di bilancio dell’intero aggregato delle pubbliche amministrazioni, compresi pertanto gli enti territoriali.
In particolare, l'articolo 1 modifica interamente l’articolo 81 Cost. dettando regole sulla finanza pubblica e sulla formazione del bilancio, le quali concorrono a definire la disciplina costituzionale dei rapporti economici insieme con l’art. 119 per quanto riguarda Comuni, Province, Città Metropolitane e Regioni.
Secondo la nuova formulazione, lo Stato ha l’obbligo di assicurare per il proprio bilancio “l’equilibrio tra le entrate e le spese”, in modo da tenere conto "delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico". D’altra parte, l’art. 81 Cost nella nuova versione prevede possibili deroghe all’equilibrio tra le entrate e le spese, disciplinando il ricorso all’indebitamento consentito solo al fine di considerare gli effetti del ciclo economico e - previa autorizzazione delle Camere adottata a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti - al verificarsi di eventi eccezionali. Tali eventi eccezionali saranno definiti da una legge a procedura rafforzata che dovrà essere approvata entro il 28 febbraio 2013 (art. 5). In particolare, essi possono consistere in:
  • gravi recessioni economiche;
  • crisi finanziarie;
  • gravi calamità naturali.

Il ricorso all'indebitamento deve comunque essere accompagnato dalla definizione di un percorso di rientro.
Rivisitato l’obbligo di copertura finanziaria delle leggi. Il nuovo testo non si riferisce solo ad ogni “altra” legge ossia ad “ogni legge diversa dalla legge di bilancio”, ma ad “ogni legge” che importando nuovi o maggiori oneri (e non più “spese”) deve provvedere - e non “indicare” - ai mezzi per farvi fronte.
Ogni anno le Camere con legge dovranno approvare il bilancio e il rendiconto consuntivo presentati dal Governo. Si ribadisce, pertanto, l’annualità del bilancio e la sua decisione parlamentare, l'obbligo di rendicontazione, l’unità ed unitarietà del bilancio. D’altro canto, si ribadisce la esclusiva competenza del Governo nella predisposizione e presentazione del ddl di bilancio alle Camere.
Il quinto comma del nuovo art. 81 Cost. riproduce senza modifiche il secondo comma del vigente articolo, che ha costituzionalizzato l’istituto dell’esercizio provvisorio del bilancio, disponendo che esso non possa essere concesso se non per legge e per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi.
Il contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali e i criteri volti ad assicurare l'equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni saranno definiti con una legge approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, nel rispetto dei princìpi definiti con legge costituzionale.
La nuova formulazione dell’art. 81 Cost, pertanto, introduce una legge di contabilità “rinforzata” sulla finanza pubblica, da approvare con maggioranza qualificata., ma i principi che tale legge dovrà rispettare saranno posti dalla legge costituzionale.

L’articolo 2 della legge costituzionale n. 1 aggiunge all’articolo 97 Cost., riferito all’amministrazione pubblica, un nuovo comma in base al quale, le pubbliche amministrazioni, in coerenza con l’ordinamento dell’Unione Europea, assicurano l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico. In sostanza l’obbligo di equilibrio di bilancio si estende a tutte le pubbliche amministrazioni.

L’articolo 3 modifica l’articolo 117, secondo e terzo comma, Cost., attribuendo la materia “armonizzazione dei bilanci pubblici” alla competenza esclusiva statale (art. 117, secondo comma, lett. e)) e non più alla competenza concorrente (art. 117, terzo comma).
Si determina, quindi, una riserva di legge assoluta, per cui in materia lo Stato non ha più una competenza limitata ai soli principi fondamentali, ma essa si estende anche alla normativa di dettaglio. Tale disposizione va letta anche alla luce della successiva norma costituzionale che assegna allo Stato la potestà regolamentare nelle materie di legislazione esclusiva, salva delega  alle Regioni. In materia, dunque, viene meno la potestà regolamentare delle Regioni.

L’articolo 4 della legge costituzionale n. 1 modifica anche l’articolo 119, primo e sesto comma, Cost.. Il primo comma fissa, attualmente, l’autonomia finanziaria di entrata e di spesa delle autonomie territoriali (Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni), ma la nuova formulazione condiziona tale autonomia al “rispetto dell'equilibrio dei relativi bilanci”; inoltre, i sopracitati enti territoriali “concorrono ad assicurare l'osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea”.
Il sesto comma dell’art. 119 consente agli enti territoriali di cui sopra l’indebitamento solo per finanziare spese di investimento, ma la nuova formulazione introduce due condizioni: contestuale definizione di piani di ammortamento, da un lato, e rispetto dell’equilibrio di bilancio per il complesso degli enti di ciascuna Regione, dall’altro. Tali condizioni, pertanto, confermano il principio del c.d. “pareggio di bilancio” su due piani diversi:

  • su un piano temporale, l’ente definisce il piano di ammortamento e quindi garantisce l’equilibrio totale nel periodo di riferimento;
  • a livello territoriale, l’indebitamento è possibile solo se è compensato dall’equilibrio dell’aggregato regionale di cui l’ente fa parte.

E' esclusa ogni garanzia dello Stato sui prestiti dagli stessi contratti
La facoltà dei suddetti enti territoriali di ricorrere all’indebitamento, inoltre, dovrà essere disciplinata dalla legge di contabilità “rinforzata” così come quest’ultima dovrà disciplinare le modalità attraverso le quali i Comuni, le Province, le Città metropolitane, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano concorrono alla sostenibilità del debito del complesso
delle pubbliche amministrazioni.

Gli articoli 5 e 6 della legge costituzionale n. 1/2012 in esame sono, invece, disposizioni di rango costituzionale che non intervengono direttamente sugli articoli della Costituzione.
In particolare, i commi 1 e 2 dell'articolo 5 indicano i contenuti della legge di contabilità “rinforzata”, approvata cioè a maggioranza qualificata, che dovrà disciplinare, per il complesso delle pubbliche amministrazioni, una serie di temi:

  • le verifiche, preventive e consuntive, sugli andamenti di finanza pubblica;
  • l'accertamento delle cause degli scostamenti rispetto alle previsioni, distinguendo tra quelli dovuti all'andamento del ciclo economico,  all'inefficacia  degli  interventi  e  agli  eventi eccezionali;
  • l'ammontare complessivo di tali scostamenti di segno negativo assume rilievo al fine dell'adozione di misure di correzione secondo quanto stabilito dalla successiva lettera c), la quale disciplina l'ipotesi in cui, al verificarsi di tali scostamenti, sorga la necessità di procedere con misure di correzione dei conti pubblici. In particolare, la legge dovrà individuare il limite massimo degli scostamenti negativi cumulati di cui alla precedente lettera b) e corretti per il ciclo economico rispetto al prodotto interno lordo, al superamento del quale si richiede l'adozione degli interventi di correzione;
  • gli eventi eccezionali che consentono di ricorrere all’indebitamento; quindi, la legge di contabilità “rinforzata” dovrà definire le gravi recessioni economiche, le crisi finanziarie e le  gravi  calamità naturali, eventi eccezionali al verificarsi dei quali sono consentiti il ricorso all'indebitamento non limitato a tenere conto degli effetti del ciclo economico e il superamento del limite massimo di cui alla precedente lettera c) sulla base di un piano di rientro;
  • la legge di contabilità “rinforzata” dovrà, inoltre, introdurre regole sulla spesa volte a consentire: la salvaguardia degli equilibri di bilancio; la riduzione del rapporto tra debito pubblico e PIL nel lungo periodo, in coerenza con gli obiettivi di finanza pubblica;
  • l’istituzione presso le Camere, nel rispetto della relativa autonomia costituzionale, di un organismo indipendente al quale attribuire compiti di analisi e verifica degli andamenti di finanza pubblica e di valutazione dell'osservanza delle regole di bilancio;
  • le modalità con cui lo Stato concorre ad assicurare il finanziamento, da parte degli altri enti territoriali, dei livelli essenziali delle prestazioni e delle funzioni fondamentali inerenti ai diritti civili e sociali. Ciò potrà avvenire nelle fasi avverse del ciclo economico o al verificarsi degli eventi eccezionali di cui alla precedente lettera d) (gravi recessioni economiche, crisi finanziarie e gravi calamità naturali). E’ prevista anche l’eventuale deroga all'articolo 119.

Il comma 2 dell'art. 5 elenca tre ulteriori temi che la legge di contabilità “rinforzata” dovrà disciplinare:

  • il contenuto della legge di bilancio dello Stato;
  • la facoltà dei Comuni, delle Province,  delle  Città metropolitane, delle Regioni e delle Province autonome di Trento e di Bolzano di ricorrere all'indebitamento (come individuato all'articolo 119, sesto comma, secondo periodo, Cost);
  • le modalità attraverso le quali i suddetti enti territoriali concorrono alla sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni.

Il comma 3 dell’art. 5 stabilisce che la legge di contabilità “rinforzata” è approvata entro il 28 febbraio 2013.
Il comma 4, infine, stabilisce che le Camere, secondo  modalità stabilite dai  rispettivi regolamenti, esercitano la funzione di controllo sulla finanza pubblica con particolare riferimento all'equilibrio tra entrate e spese nonché alla qualità e all'efficacia della spesa delle
pubbliche amministrazioni.

L’articolo 6 prevede, infine, che le disposizioni della legge costituzionale in esame si applichino a decorrere dall’esercizio finanziario relativo all’anno 2014.

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