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Una ''Bozza di circolare'' sull’accesso civico generalizzato, a cura del Dipartimento della Funzione Pubblica

Come è noto, l’articolo 5-bis del decreto legislativo 33/2013 (come modificato dal decreto legislativo 97/2016) prevede al comma 6 “6. Ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all’accesso civico di cui al presente articolo, l’Autorità Nazionale anticorruzione, d’intesa con il Garante per la protezione dei dati personali e sentita la Conferenza Unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, adotta linee guida recanti indicazioni operative.”
In base a tale previsione l’ANAC, di intesa con il Garante, ha deliberato specifiche linee guida, con la deliberazione 1309.

Recentemente, anche il Dipartimento della Funzione Pubblica, senza fare riferimento al Garante (e senza che ciò sia previsto nella norma richiamata) ha predisposto una “bozza di regolamento” sullo stesso argomento, sottoponendola alla consultazione, allo scopo di raccogliere osservazioni, anche se per un tempo limitato.
La circolare viene emanata nell’esercizio della sua funzione generale di “coordinamento delle iniziative di riordino della pubblica amministrazione e di organizzazione dei relativi servizi” (art. 27, n. 3, legge n. 93 del 1983) e riguarda i seguenti profili:
- le modalità di presentazione della richiesta (§ 3);
- gli uffici competenti (§ 4);
- i tempi di decisione (§5);
- i controinteressati (§6);
- i dinieghi non consentiti (§ 7);
- il dialogo con i richiedenti (§ 8);
- il Registro degli accessi (§ 9).

Nel provvedimento si richiamano i tre tipi di accesso, ai quali si attribuisce una definizione diversa rispetto a quella già introdotta dall’ANAC:
- l'accesso disciplinato dal capo V della legge n. 241/1990 è indicato come “accesso procedimentale” o “accesso documentale”;
- l'accesso ai documenti oggetto degli obblighi di pubblicazione, di cui all'art. 5, comma 1, del decreto trasparenza, è indicato come “accesso civico” o “accesso civico semplice”;
- l'accesso ai dati e ai documenti in possesso delle pubbliche amministrazioni, di cui all'art. 5, comma 2, del decreto trasparenza è indicato come “accesso civico generalizzato” o “accesso generalizzato”;

Nel testo si richiama la normativa vigente e si affermano alcuni principi, alcuni dei quali si riportano di seguito, richiamando il testo della circolare:

1) Il principio della tutela preferenziale dell’interesse conoscitivo
In considerazione della portata generale del principio di conoscibilità e pubblicità che è alla base dell’istituto dell’accesso generalizzato, nei casi dubbi le amministrazioni dovrebbero dare applicazione al principio della tutela preferenziale dell’interesse conoscitivo del richiedente.
In base a tale principio, data la più ampia tutela assicurata dall’accesso generalizzato all’interesse conoscitivo del richiedente, qualora non sia specificato un diverso titolo giuridico dell’istanza (ad es. procedimentale, ambientale, ecc.), la stessa dovrà essere trattata dall’amministrazione come istanza di accesso generalizzato.

2) Il criterio del minor aggravio possibile nell’esercizio della pretesa conoscitiva
In assenza di una espressa previsione legislativa che le autorizzi, le amministrazioni non possono esigere dal richiedente l’adempimento di formalità o oneri procedurali, ponendoli come condizioni di ammissibilità dell’istanza di accesso. Deve ritenersi, quindi, in linea di principio contraria alle finalità della disciplina legislativa in tema di accesso generalizzato la possibilità di dichiarare inammissibile una istanza di accesso generalizzato per motivi formali o procedurali.

3) I limiti all’adozione di regolamenti interni
Qualora una pubblica amministrazione decida di adottare un regolamento interno in materia di accesso, come suggerito nelle suddette Linee guida dell’ANAC (§ 3.1), occorre tener conto della riserva di legge prevista dall’art. 10 della CEDU - Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, da cui deve ritenersi coperto il diritto di accesso generalizzato in esame (Linee guida ANAC, § 2.1).

Di conseguenza, deve ritenersi che ciascuna amministrazione possa disciplinare con regolamento interno esclusivamente i profili procedurali e organizzativi di carattere interno. Al contrario, i profili di rilevanza esterna, che incidono sull’estensione del diritto (si pensi alla disciplina dei limiti o delle eccezioni al principio dell’accessibilità), devono ritenersi coperti dalla richiamata riserva di legge.
In particolare, diversamente da quanto previsto dall’art. 24, c. 6, l. n. 241/1990 in tema di accesso procedimentale, non è possibile individuare con regolamento le categorie di atti sottratti all’accesso generalizzato. Ciascuna amministrazione è chiamata ad applicare le previsioni legislative rilevanti (art. 5-bis, d.lgs. n. 33/2013), tenendo nella dovuta considerazione lo strumento di orientamento delle prassi applicative appositamente previsto dal decreto trasparenza, cioè le richiamate Linee guida dell’ANAC, oggetto di periodico aggiornamento in base all’evoluzione della prassi (§ 9).

L’identificazione dell’oggetto della richiesta
In base al richiamato art. 5, c. 3, d.lgs. n. 33 del 2013, è sufficiente che l’istanza “identifichi” i dati o i documenti richiesti. Nel valutare l’adeguatezza di tale identificazione, le pubbliche amministrazioni devono tener conto della difficoltà che il richiedente può incontrare nell’individuare con precisione i dati o i documenti di suo interesse.

L’identificazione del richiedente
In linea di principio, la identificazione del richiedente non sarebbe necessaria ai fini dell’esercizio del diritto. Tuttavia, l’identificazione del richiedente può ritenersi indispensabile ai fini di una corretta gestione delle istanze: ad esempio, ai fini della trasmissione dei dati e documenti richiesti o della trattazione di una pluralità di istanze identiche (seriali) o onerose (vessatorie) da parte di uno stesso soggetto.
L’identificazione del richiedente va, pertanto, intesa come condizione di procedibilità della richiesta. In caso di richiesta anonima o da parte di un soggetto la cui identità sia incerta, l’amministrazione deve comunicare al richiedente la necessità di identificarsi secondo una delle modalità di seguito indicate (§ 3.3).

Le modalità di invio dell’istanza
L’art. 5, c. 3, del d.lgs. n. 33 del 2013 stabilisce che “l’istanza può essere trasmessa per via telematica secondo le modalità previste dal decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82 (...)”, senza escludere altre possibilità. Qualsiasi modalità di presentazione dell’istanza (anche a mezzo fax o brevi manu, ai sensi dell’art. 38 D.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445) deve ritenersi, pertanto, ammissibile, come già chiarito nelle Linee guida ANAC (Allegato, § 7)

Istruzioni per l’uso: modulistica, indirizzo di posta elettronica dedicato
Al solo fine di agevolare l’esercizio del diritto di accesso generalizzato da parte dei cittadini e senza che ne derivino limitazioni in ordine alle modalità di proposizione delle istanze, è opportuno che ciascuna pubblica amministrazione renda disponibili sul proprio sito istituzionale, nella pagina sull’ “Accesso generalizzato” della sezione “Amministrazione trasparente” (v. Linee Guida ANAC, § 3.1.) e con apposito link nella home page, quanto segue:

- informazioni generali su:
 la procedura da seguire per proporre una istanza di accesso generalizzato;
 i mezzi esperibili (procedura di riesame e ricorso in via giurisdizionale), ai sensi dell’art. 5, c. 7, d.lgs. n. 33/2013, in caso di mancata risposta dell’amministrazione entro il termine di conclusione del procedimento o in caso di diniego parziale o totale dell’accesso;
 il nome e i contatti di un dipendente preposto alla ricezione delle istanze di accesso;

- due indirizzi di posta elettronica dedicati alla presentazione delle istanze:
 un indirizzo di posta certificata (PEC) collegato al sistema di protocollo;
 un indirizzo di posta non certificata, utilizzabile dai richiedenti che non dispongano a loro volta di un indirizzo PEC per l’invio;

- due moduli standard utilizzabili, rispettivamente, per proporre:
 una istanza di accesso generalizzato (allegato n. 1);
 una istanza di riesame (allegato n. 2)
L’uso di un formato o modulo diverso da quello reso disponibile online sul sito istituzionale dell’amministrazione non può comportare, in ogni caso, l’inammissibilità o il rigetto dell’istanza.

La individuazione di “centri di competenza” (c.d. help desk)
Ciascuna amministrazione è invitata a individuare le unità di personale, adeguatamente formate, che assicurino le funzioni di “centro di competenza” o “help desk”, al fine di assistere gli uffici della medesima amministrazione nella trattazione delle singole istanze (v. anche ANAC del. n. 1309/2016).

Il rispetto dei tempi di decisione
In base all’art. 5, c. 6, d.lgs. n. 33/2013, il procedimento di accesso generalizzato deve concludersi con l’adozione di un provvedimento espresso e motivato, da comunicare al richiedente e agli eventuali controinteressati, nel termine di trenta giorni dalla presentazione
dell’istanza.

Le conseguenze dell’inosservanza
In caso di mancata risposta entro il termine previsto dalla legge, si ricorda che la normativa prevede due conseguenze.
Sul versante esterno, l’art. 5, c. 7, d.lgs. n. 33/2013 consente di attivare la procedura di riesame e di proporre ricorso al giudice amministrativo. La trattazione della richiesta, comunque inoltrata, spetta al responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza, che decide con provvedimento motivato entro il termine di venti (20) giorni, decorrenti dalla proposizione dell’istanza di riesame.

Sul versante interno, il già richiamato art. 46 del d.lgs. n. 33/2013 assegna all’inosservanza del termine una triplice valenza, qualificandolo come:
- elemento di valutazione della responsabilità dirigenziale;
- eventuale causa di responsabilità per danno all’immagine dell’amministrazione;
- elemento di valutazione ai fini della corresponsione della retribuzione di risultato e del trattamento accessorio collegato alla performance individuale dei responsabili. Poiché i dirigenti con funzioni di responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza “controllano e assicurano la regolare attuazione dell'accesso civico sulla base di quanto stabilito dal presente decreto” (art. 43, c. 4, d.lgs. n. 33/2013), ne deriva, in analogia con quanto previsto per le ipotesi di inadempimento in materia di pubblicazione (art. 43, commi 1 e 5), che il responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza è tenuto a segnalare i casi di inosservanza del termine, in relazione alla gravità e alla reiterazione dei medesimi:
- sia all’ufficio di disciplina, ai fini dell’eventuale attivazione del procedimento disciplinare;
- sia al vertice politico dell’amministrazione e agli organi cui compete la valutazione della dirigenza e delle performance individuali, ai fini dell’attivazione delle altre forme di responsabilità.

Il Registro degli accessi
Tra le soluzioni tecnico-organizzative che le amministrazioni potrebbero adottare per agevolare l’esercizio del diritto di accesso generalizzato da parte dei cittadini e, al contempo, gestire in modo efficiente le richieste di accesso, la principale è la realizzazione di un Registro degli accessi, come indicato anche nelle Linee guida ANAC (del. n. 1309/2016).
Il Registro dovrebbe contenere l’elenco delle richieste e il relativo esito, essere pubblico e perseguire una pluralità di scopi: semplificare la gestione delle richieste e le connesse attività istruttorie; favorire l’armonizzazione delle decisioni su istanze di accesso identiche o simili; agevolare i cittadini nella consultazione delle istanze già presentate; monitorare l’andamento delle richieste di accesso e la trattazione delle stesse.

Per promuovere la realizzazione del Registro, le attività di registrazione, gestione e trattamento della richiesta dovrebbero essere effettuate utilizzando i sistemi di gestione del protocollo informatico e dei flussi documentali, di cui le amministrazioni sono da tempo dotate ai sensi del D.P.R. n. 445/2000, del d.lgs. n. 82/2005 (Codice dell’amministrazione digitale) e delle relative regole tecniche (D.P.C.M. 3 dicembre 2013).

Santo Fabiano





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