Il New Public Management: aspettative e rilievi critici

Data: 18 gen 2013

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Cos'è il NPM

Con il termine New public management (NPM), si designa un modello di governo ed un insieme tecniche di gestione delle amministrazioni pubbliche basati su pratiche provenienti soprattutto dal settore privato. L'idea base è quella di integrare il diritto amministrativo e le pratiche gestionali tradizionali che regolano il funzionamento di un ente pubblico (incentrate sulla coerenza tra norme ed adempimenti amministrativi) con metodi di gestione più orientati al risultato (garantendo maggiore economicità, efficienza ed efficacia nella gestione delle risorse e nella fornitura dei servizi). Avendo preso avvio nei paesi anglosassoni 1, il NPM ha conquistato una attenzione generale nei processi di riforma sollecitati dalle crisi della finanza pubblica, ponendosi tout court come modello di Good Government. Possiamo indicare alcuni dei principali capisaldi dei programmi di razionalizzazione degli apparati amministrativi che danno concretezza applicativa all'idea di NPM:

  • separazione tra funzioni di indirizzo e fissazione di obiettivi politici, di competenza dell'organo politico, e funzioni di gestione e razionalizzazione dei processi affidata al management;
  • alleggerimento degli apparati amministrativi attraverso forme di esternalizzazioni di funzioni gestionali e attraverso la costituzione di aziende di servizi pubblici alle quali possono partecipare anche aziende private;  maggior ricorso al mercato ed alla concorrenza (ad es. attraverso forme di contracting out, fornitura di servizi a domanda individuale attraverso voucher ed altri meccanismi competitivi (creando un "quasi mercato") 2, ecc.);
  • ricerca di economie di scala nella gestione dei servizi su dimensioni più ampie (ad es. attraverso la costituzione di Unioni di Comuni) e attraverso la costituzione di centrali per gli acquisti;
  • razionalizzazione dei processi di pianificazione e valutazione delle performance; articolazione nell'ambito della struttura organizzativa di specifici budget e obiettivi di gestione, e relativo conferimento di autonomie e deleghe di responsabilità manageriali (nuove forme di governance interna);
  • possibilità di gestione flessibile del personale (contratti a termine, possibilità di licenziare anche per motivi economici, ecc)
  • valorizzazione delle risorse umane; incentivazione del personale sulla base delle performance organizzative ed individuali (performance-related pay);
  • reingegnerizzazione dei processi finalizzata al miglioramento di efficienza ed efficacia, anche attraverso l'impiego di ICT;
  • maggior attenzione alla qualità dei servizi ed all'ascolto dei cittadini utenti;
  • la rimozione dell'eccesso dei vincoli burocratici (eliminating regulatory overkill) che impediscono di fare le cose di cui sopra.
Implementare il NPM                                      

Per quanto il NPM non costituisca un insieme univocamente definito di principi organizzativi e di tecniche gestionali (e possa quindi trovare formulazioni diverse nelle diverse realtà amministrative), la filosofia del NPM ha cercato di accreditarsi come "idealtipo" di Good Government per le amministrazioni pubbliche reclamando una applicabilità universale 3. Il vasto credito acquisito dal NPM si collega all'affermasi di politiche neo-liberiste con le loro parole d'ordine in favore dello "stato-minimalista", della deregulation e della privatizzazione, ma ancor più all'influenza culturale derivante da prestigiosi centri studi o  società di consulenza ed anche da organismi internazionali impegnati in attività di assistenza ai paesi in via di sviluppo.
Gli aspetti positivi connessi all'adozione delle prassi del NPM sono indubbi, tuttavia è altrettanto vero che i risultati di piani governativi finalizzati ad introdurre principi e tecniche di NPM si sono dimostrati spesso non all'altezza delle aspettative.
In Italia il modello e le tecniche del NPM sono ampiamente richiamati dalle molteplici leggi di riforma della PA che si sono susseguiti negli ultimi decenni (citiamo le riforme Cassese, Bassanini e Brunetta). La delusione sui risultati ottenuti è - non senza ragione - interpretabile come difficoltà di superare il tradizionale modello burocratico oppure  come incertezza o velleitarismo sui modi di articolazione tecnica ed implementazione del NPM (scarsa attenzione alla "implementazione" 4 ed ai fattori critici di successo).
Può essere tuttavia anche interpretata, su un piano più generale, come esito di una forzatura concettuale presente nella filosofia del NPM quando assimila tout court la gestione di una pubblica amministrazione a quella di una azienda privata.
Le critiche che sono state avanzate da numerosi studiosi della PA al NPM hanno portato addirittura a domandarsi se lo si debba dichiarare morto 5, o se esso sopravviva, a dispetto degli insuccessi, come rassicurante ideologia di modernizzazione, invocata ogni volta che si affronta il tema della riduzione della spesa pubblica. Posizioni così radicali rischiano - come si dice - di "buttare via il bambino con l'acqua sporca", poiché non consentono di vedere - senza mitizzarne i risultati - quali apporti positivi possano derivare dall'utilizzo delle tecniche gestionali proposte.

Critiche al NPM

Se i limiti del NPM stanno nella sua ambizione di voler trasferire, al settore pubblico, in modo "quasi automatico" e acritico le logiche del mondo delle imprese, occorre, per poter razionalizzare il funzionamento delle amministrazioni pubbliche, partire dal riconoscimento degli elementi che connotano (o dovrebbero connotare) in termini peculiari la loro natura.
E' stato osservato che 6:
"Si confrontano oggi due differenti visioni della Pubblica Amministrazione. L’una, senz’altro prevalente e focalizzata sulla PA come produttrice di servizi, maturata nel corso degli ultimi due decenni ed ispiratrice degli interventi finora attuati di riforma amministrativa; l’altra, tutt’ora minoritaria [...] incentrata sulla categoria di politica pubblica.
Contengono entrambe ovviamente elementi di verità, cogliendo aspetti tutti presenti e inseparabili della realtà della Pubblica Amministrazione, e potrebbero quindi orientare in maniera complementare gli sforzi riformatori. Tuttavia, si tratta di due differenti “immagini” della PA, di frame alternativi: adottarne l’uno anziché l’altro implica vedere aspetti diversi della PA, descriverne in maniera differente il modo di funzionare, le competenze necessarie, le traiettorie possibili di riforma. Il primo [sul quale si incentra l'attenzione del NPM] è il paradigma che punta l’attenzione sulla PA come produttrice di servizi (pubblici). [Il secondo paradigma considera che] la PA non agisce in primis erogando servizi, ma progettando ed attuando politiche pubbliche (la cui attuazione può anche comportare la erogazione di servizi). Il cambiamento di prospettiva produce notevoli cambiamenti nel modo di descrivere, analizzare, governare la Pubblica Amministrazione, nelle strategie di intervento così come nelle risorse da mobilitare. Il punto focale diviene la capacità della PA di “mettere in agenda” ed affrontare con successo i problemi che divengono via via centrali in una collettività: la valutazione della efficacia si sposta dalla qualità dei servizi agli effetti prodotti, la efficienza non è misurabile in termini di quantità di input per unità di prodotto, ma piuttosto nei termini di valutazione della economicità di strategie alternative di intervento. Le tecnologie manageriali non possono quindi più vantare un loro primato, anche se siamo ancora abbastanza lontani dall’aver definito e reso disponibile un analogo corpus di principi ispirati al paradigma delle politiche." (Vino, 2012)
A livello territoriale la distinzione tra l'ottica dell'ente pubblico come produttore di servizi o come sviluppatore ed attuatore di politiche pubbliche corre parallela alla distinzione tra le funzioni di governement  e quelle relative allo sviluppo di una governance territoriale, intesa come processo con il quale vengono collettivamente risolti i problemi rispondendo ai bisogni di una comunità locale e nei quali le azioni del governo locale si integrano con quelle dei cittadini e le sostengono (anche sviluppando forme di democrazia partecipativa). Si argomenta come molti problemi collettivi non possono (in particolare in situazioni di contrazione delle risorse economiche delle amministrazioni pubbliche) senza il coinvolgimenti dei cittadini e dei vari stakeholdere-
Su un piano strettamente complementare a quello relativo allo sviluppo della governance territoriale si muovono - a partire dal lavoro di M.H. Moore (1995) - le riflessioni attorno al concetto di "public value". Esse partono dalla constatazione che, mentre per un'azienda che sta sul mercato è facile definire cosa si intende con l'espressione "creare valore", assai più arduo lo è per una amministrazione pubblica che deve rispondere a bisogni ed aspettative di una pluralità di stakeholder. Il valore pubblico va valutato in una ottica multiprospettica che comprende:

  • il valore prodotto per gli utenti dai servizi a domanda individuale;
  • l'impatto sociale delle politiche indirizzate al welfare di comunità;
  • la fiducia e la legittimazione di cui gode l'amministrazione pubblica (tanto in riferimento ai rappresentanti dell'esecutivo, quanto ai dirigenti pubblici) 7.

Di qui - dalla impossibilità di adottare una riduttiva ottica aziendalistica - deriva una serie di considerazioni sul ruolo en sulla formazione del dirigente pubblico, che deve essere capace di individuare le modalità attraverso cui dare voce alla cittadinanza, creare strutture di rete, di promuovere una cultura di welfare community, garantire fiducia e trasparenza ed altro ancora. In quest'ottica nessun processo di riforma può prescindere dall'affrontare il nodo critico della dirigenza.

Bibliografia
  • Per una introduzione al NPM vedasi il Capitolo 1 (intitolato "L’evoluzione dell’approccio manageriale allo studio della Pubblica Amministrazione") di Scaletti A. (2010) Il controllo economico delle aziende dei sistemi sanitari regionali, Torino, Giappichelli
  •  Osborne D. e Gaebler T. (1992) Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit Is Transforming the Public Sector, Boston, Massachusetts, Addison –Wesley
  • Vino A. (2012)," La Pubblica Amministrazione tra produzione di servizi e produzione di politiche: governance, innovazione, competenze", inMattalucci L.( a cura di), Dialoghi sulla Pubblica Amministrazione Territoriale, reperibile al sito
  • Moore M.H., (1995) Creating Public Value Strategic Management in Government, Cambridge (Massachussets), Harvard University Press.

1 Il testo di D. Osborne e T. Gaebler (1992) Reinventing Government: How the Entrepreneurial spirit is transforming the Public Sector si impose negli Stati Uniti come manifesto per un programma di riforme che le varie amministrazioni erano chiamate ad intraprendere. L'amministrazione Clinton-Gore creò nel 1993 una agenzia governativa chiamata The National Partnership for Reinventing Government (NPR), per "riformare e semplificare il modo in cui lavora il governo federale".

2 Si parla di "quasi mercato" quando la erogazione di servizi di utilità pubblica prevede:

  • compresenza e concorrenza nella fornitura dei servizi pubblici tra agenzie pubbliche, imprese profit, e non profit, in un mercato in cui l’ente pubblico non è gestore di servizi ma è ente regolatore che svolge funzioni di pianificazione e controllo;
  • adozione di adeguati sistemi di valutazione e accreditamento degli agenti erogatori di servizi, utili per superare le asimmetrie informative che ostacolano la libera scelta del cittadino;
  • libertà di scelta della persona, supportata da strumenti di sostegno ai cittadini quali buoni, voucher, dote, detrazioni e deduzioni d’imposta.

3 Programmi di introduzione del NPM sono stati ampiamente promossi anche nei paesi in via di sviluppo; vedasi ad es. C. Polidano (1999), "The new public management in developing countries"

4 Su questo tema è possibile consultare l'articolo "Gestire la implementazione" sul portale Marcaurelio

5 Patrick Dunleavy, Helen Margetts et al, 'New public management is dead: Long live digital era governance', Journal of Public Administration Research and Theory, 2006

6 Vino A. (2012)," La Pubblica Amministrazione tra produzione di servizi e produzione di politiche: governance, innovazione, competenze", inMattalucci L. ( a cura di), Dialoghi sulla Pubblica Amministrazione Territoriale

7 Per una illustrazione delle tesi sostenute da M.H. Moore si rinvia alla recensione presente sul portale Marcaurelio


Autore: Lauro Mattalucci



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