Limiti alla spesa del personale nelle unioni non obbligatorie

(Deliberazione Sezione regionale di controllo per la Lombardia n. 312/2018/PAR).

I Sindaci dei Comuni di Villa d’Almè e di Almè (BG) hanno richiesto alla Sezione di controllo per la Lombardia di esprimere un parere in merito alle spese del personale dell’Unione dei comuni Almè e Villa d’Almè, unione non obbligatoria ex lege, alla quale ciascuno dei predetti Comuni ha assegnato i propri dipendenti.

Gli istanti formulavano il seguente quesito:”E’ possibile sostenere che, qualora un comune abbia trasferito tutto il personale all'unione, l'attestazione che il medesimo comune rispetta il proprio tetto di spesa di personale sia effettuata sulla base della consistenza del personale a suo tempo trasferito all'unione, e che, dal momento in cui la sola unione è titolare dei rapporti di lavoro, essa unione debba rispettare il proprio tetto di spesa (corrispondente ammontare dell'anno 2008) e possa avvalersi delle proprie facoltà assunzionali (100% del turn-over) senza dover sincerarsi che tali assunzioni, ove ribaltate singolarmente su ciascun comune, debbano anche rispettare il tetto di spesa del singolo comune, in quanto tali fluttuazioni di consistenza della dotazione organica dell'unione vanno considerate in maniera cumulata fra gli enti coinvolti e quindi reciprocamente compensate o comunque consentite entro il complessivo tetto di spesa dell'unione?”

Il Collegio verificando in primis i requisiti di ammissibilità soggettiva ed oggettiva e rilevando la sussistenza di entrambi i presupposti rilevava la non uniforme interpretazione di diritto da parte delle Sezioni Regionali e pertanto deferiva la questione al Presidente della Corte dei Conti , ai sensi dell’art. 17, comma 31, del decreto-legge n. 78 del 2009, convertito dalla legge n. 102 del 2009, e dell’art. 6, comma 4, del decreto-legge n. 174 del 2012, convertito dalla legge n. 213 del 2012.

La Sezione regionale di controllo de qua, con deliberazione n. 217/2018/QMIG ha riformulato quanto richiesto dai Comuni istanti ponendo alla Sezione Autonomie due quesiti principali ed alcuni quesiti subordinati nei termini di seguito riportati.

A) l’unione è direttamente soggetta ai vincoli relativi alla spesa del personale di cui all’art. 1, comma 562, della legge n. 296 del 2006?

In caso di risposta affermativa,

A1) quali spese per il personale devono essere ricomprese nell’agglomerato soggetto a vincolo, chiarendo, in particolare, se il perimetro di spesa del personale che l’unione deve conteggiare ai fini del rispetto dei vincoli di cui all’art. 1, comma 562 della legge n. 296 del 2006 comprende tutto il personale dalla medesima utilizzato, indipendentemente da come lo ha acquisito, o, invece, deve essere limitato solo a quello acquisito direttamente (assumendolo dall’esterno o mediante procedure di mobilità da altri enti) e non anche a quello che, pur mantenendo un rapporto di lavoro con il comune di provenienza, è utilizzato dall’Unione ?

B) i comuni partecipanti all’Unione sono soggetti ai vincoli di cui all’art. 1, comma 557, della legge n. 296 del 2006 relativamente alla spesa di personale utilizzato dall’Unione per svolgere le funzioni trasferite dai medesimi?

In caso di risposta affermativa,

B1) il meccanismo del “ribaltamento” delineato dalla Sezione delle Autonomie con deliberazione n. 8 del 2011 trova tuttora applicazione? (la delibera de qua faceva presente che quota parte della spesa di personale dell’Unione, riferibile al Comune che vi partecipasse, dovesse essere imputata allo stesso Comune ai fini del rispetto del limite di cui al comma 557 della legge n. 296/2006).

B2) trova conferma, o meno, l’orientamento delle Sezioni regionali in punto di non estensibilità dell’art. 14, comma 31-quinquies, del d.l. n. 78/2010 alla tipologia di Unioni costituite in forza della previsione generale di cui all’art. 32 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267?

B3) quali spese per il personale utilizzato dall’Unione devono essere ricomprese nell’agglomerato soggetto a vincolo, chiarendo il perimetro di spesa del personale che il comune deve conteggiare ai fini del rispetto dei vincoli di cui all’art. 1, comma 557, della legge n. 296 del 2006 e prendendo in considerazione specificamente la fattispecie di trasferimento dai comuni all’Unione di tutto il personale tramite l’istituto della mobilità?

La Sezione delle autonomie della Corte dei conti, nella deliberazione n. 15/2017/QMIG, pronunciandosi sugli esposti quesiti, ha  risposto ai suddetti quesiti sulla base di ampie   argomentazioni  alle quali si rinvia, affermando i seguenti principi di diritto che sono stati ripresi nella deliberazione oggetto del presente commento:

“1. L’unione di comuni è direttamente soggetta ai vincoli relativi alla spesa del personale di cui all’art. 1, comma 562, della legge n. 296 del 2006.

2. Nel rispetto dei principi di universalità del bilancio che vincola le unioni di comuni, il perimetro di spesa del personale che l’unione deve conteggiare ai fini del rispetto dei vincoli di cui all’art. 1, comma 562 della legge n. 296 del 2006, comprende gli oneri per il personale acquisito direttamente (assumendolo dall’esterno o mediante procedure di mobilità da altri enti), nonché gli oneri per il personale comunque utilizzato dall’unione.

3. I comuni partecipanti all’unione, diversa da quelle «obbligatorie», sono soggetti ai vincoli di cui all’art. 1, comma 557 della legge n. 296 del 2006 relativamente alla spesa di personale comprensiva della quota per il personale utilizzato dall’unione per svolgere le funzioni trasferite.

4. La verifica del rispetto dei vincoli gravanti sugli enti partecipanti alle unioni non obbligatorie va condotta con il meccanismo del «ribaltamento» delineato dalla Sezione delle autonomie con deliberazione n. 8 del 2011, salvo il caso in cui gli enti coinvolti nell’Unione abbiano trasferito tutto il personale all’unione. In tale ultima ipotesi la verifica va fatta considerando la spesa cumulata di personale dell’unione con possibilità di compensazione delle quote di spesa di personale tra gli enti partecipanti.

5. Il criterio di cui all’art. 14, comma 31-quinquies, del d.l. n. 78/2010 di considerare nei processi associativi le spese di personale e le facoltà assunzionali in maniera cumulata tra gli enti coinvolti è applicabile solo alle ipotesi contemplate al comma 28 dello stesso articolo.

6. Nell’agglomerato soggetto a vincolo devono essere considerate tutte le spese di personale utilizzato dall’unione. A tal fine trova applicazione l’art. 557-bis, in base al quale costituiscono spesa di personale anche quelle sostenute per i rapporti di collaborazione coordinata e continuativa, per la somministrazione di lavoro, per il personale di cui all’art. 110 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, nonché per tutti i soggetti a vario titolo utilizzati, senza estinzione del rapporto di pubblico impiego, in strutture ed organismi variamente denominati partecipati o comunque facenti capo all’ente”.

Alla luce di detta lettura della Sezione delle Autonomie, la Sezione nella deliberazione in oggetto ragionevolmente afferma che le Unioni dei Comuni sono soggette ai limiti di contenimento della spesa corrente del personale prevista dalla Legge di Stabilità del 2007 e s.m.i stabilendo, altresì,  che per le Unioni obbligatorie i vincoli di spesa del personale attengono sia agli oneri per il personale acquisito direttamente (assumendolo dall’esterno o mediante procedure di mobilità da altri enti) sia  agli oneri per il personale comunque utilizzato dall’Unione.

La sezione lombarda afferma, conclusivamente, in ossequio dalla deliberazione n. 8 della Sezione delle Autonomie del 2011, che i comuni partecipanti all’Unione non rientrante tra quelle “obbligatorie”, sono soggetti ai vincoli di cui all’art. 1, comma 557 della legge n. 296 del 2006 relativamente alla spesa di personale comprensiva della quota per il personale utilizzato dall’Unione per svolgere le funzioni trasferite, salvo il caso in cui gli enti coinvolti nell’Unione abbiano trasferito tutto il personale a quest’ultima. In quest'ultima  circostanza, la verifica va fatta sulla spesa cumulata di personale dell’Unione con possibilità di compensazione delle quote di spesa di personale tra gli enti partecipanti.

 

Dott. Giampiero Pizziconi, Consigliere della Corte dei conti. Sezione centrale di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato e Sezione regionale di controllo per il Veneto.





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